Staat, Verwaltung und Raum im langen 19. Jahrhundert

Dass zu den konstitutiven Merkmalen des ›modernen‹ Staates ein bestimmtes Verhältnis zum Raum gehört, ist ein Gemeinplatz nahezu sämtlicher Versuche, diesen Staat theoretisch und definitorisch zu fassen. Der Gedanke findet sich an prominenter Stelle in der klassischen deutschen Staatsrechtslehre des späten 19. und des beginnenden 20. Jahrhunderts mit ihrer Merkmalstrias von Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt;

Georg Meyer: Lehrbuch des deutschen Staatsrechtes, Leipzig 1878, S. 4: »Der Staat ist ein auf ein bestimmtes Gebiet basirtes menschliches Gemeinwesen. Die Grundlagen desselben sind daher: 1. eine Menge von Menschen als persönliche Grundlage. […] 2. ein Land oder Gebiet als sachliche Grundlage«. Zu den Entstehungskontexten dieser Lehre vgl. Thomas Ellwein: Der Staat als Zufall und als Notwendigkeit. Die jüngere Verwaltungsentwicklung in Deutschland am Beispiel Ostwestfalen-Lippe, 2 Bde., Opladen 1993–1997, Bd. 1, S. 28–29.

Aus der ubiquitären Erwähnung des Zusammenhangs von Staat und Raum lassen sich freilich zwei entgegengesetzte Schlüsse ziehen: Dieser Zusammenhang kann deshalb entweder als triviale Feststellung gesehen werden, die keiner näheren Beschäftigung wert ist,

Explizit ist die Einstufung als trivial etwa bei Michael Bentley: »›Boundaries‹ in Theoretical Language about the British State«, in: Simon J. D. Green / Richard C. Whiting (Hg.): The Boundaries of the State in Modern Britain, Cambridge 1996, S. 29–56, hier S. 29–30. Es finden sich auch umfangreiche Werke über die Theorie des Staates, in denen der räumliche Aspekt nur beiläufig erwähnt, aber nirgends thematisiert wird, etwa Andreas Anter: Max Webers Theorie des modernen Staates. Herkunft, Struktur und Bedeutung, Berlin 1995. Wo dies doch geschieht, wird der Anfang nicht selten mit der Zurückweisung der scheinbaren Selbstverständlichkeit gemacht, etwa bei Christopher Pierson: The Modern State, London 1996, S. 12.

dominierenden Konzeptualisierungen infrage gestellt und neue Theorieangebote vorgebracht worden sind, die jene teils fortführen und erweitern, teils radikal ersetzen sollten. Diese begriffliche Öffnung und Destabilisierung ist zugleich eine Herausforderung und eine Gelegenheit. Das Verhältnis von Staat und Raum kann vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen nicht mehr diskutiert werden, ohne dass beide selbst problematisiert werden; die vertiefte Reflexion über sie kann aber auch eine reiche Vielfalt neuer Perspektiven auf das genannte Verhältnis eröffnen, die der empirischen Forschung bisher unbekannte oder ignorierte Fragestellungen, Gegenstände und Quellen erschließen.

Dieser Themenbereich steht einer großen Bandbreite von disziplinären und transdisziplinären Zugängen offen. Wird er jedoch in dieser Zeitschrift behandelt, dann muss speziell die Verwaltung als drittes Glied des Verhältnisses in den Blick treten. Sie ist zwar nicht die einzige, aber dennoch eine sehr wichtige Vermittlungsinstanz zwischen Staat und Raum. Ihre Rolle in dieser Beziehung ist der gemeinsame Gegenstand aller hier versammelten Beiträge – oder vielmehr: Die unterschiedlichen Ausformungen dieser Rolle sind es. Den zeitlichen Rahmen bildet das ›lange‹ 19. Jahrhundert vom Vorabend der Revolutionen am Ende des 18. Jahrhunderts bis zum Ersten Weltkrieg. In diesen Zeitraum fallen nach der überwiegenden Forschungsmeinung entscheidende Entwicklungen im Bereich der Ausweitung und der Verdichtung staatlicher Strukturen im Allgemeinen und staatlicher Verwaltung im Besonderen in weiten Teilen Europas

Lutz Raphael: Recht und Ordnung. Herrschaft durch Verwaltung im 19. Jahrhundert, Frankfurt am Main 2000, S. 10–15.

Die Artikel dieses Bandes beziehen sich auf größere und kleinere Staaten in Mittel-, West- und Südeuropa: Neben etlichen der damaligen deutschen Fürstentümer sind die Habsburgermonarchie, die Niederlande, Italien, Frankreich und das Osmanische Reich Gegenstand von Einzelstudien. Die Breite der Zusammenstellung und somit – nach unserer Hoffnung – ihr Wert und Reiz für die Leserinnen und Leser liegt in der Diversität der thematischen und methodischen Zugänge innerhalb des Rahmens, der von einer historischen Befassung mit der Dreiheit von Staat, Raum und Verwaltung vorgegeben wird.

Um diese Breite etwas zu strukturieren, sollen in der Einleitung diese drei Komponenten der Reihe nach thematisiert werden. Dabei kann es sich freilich nicht darum handeln, die Geschichte der diesbezüglichen Theoriebildung Revue passieren zu lassen – für den Staat lässt sich die Literatur guten Gewissens als unüberschaubar beschreiben,

Neuere Einstiege und Überblicke bieten etwa Michael Marinetto: Social Theory, the State and Modern Society: The State in Contemporary Social Thought, Maidenhead 2007; Rüdiger Voigt: Den Staat denken. Der Leviathan im Zeichen der Krise, Baden-Baden 2007; Jens Bartelson: The Critique of the State, Cambridge 2001; Arthur Benz: Der moderne Staat. Grundlagen der politologischen Analyse, München 2001, S. 9–74.

Eine besonders verbreitete Staatsvorstellung lässt sich an dem vielleicht berühmtesten aller bildlichen Darstellungsversuche beispielhaft erklären: dem 1651 erstmals erschienenen Frontispiz von Thomas Hobbes’ »Leviathan«. Die gigantische Figur ist aus vielen winzigen Menschengestalten – es lassen sich über dreihundert zählen – zusammengesetzt, am Übergang vom Rumpf zum Kopf endet jedoch das sichtbare Kompositum und der Staat trägt ein einziges Gesicht, jenes des Königs.

Horst Bredekamp: Thomas Hobbes visuelle Strategien. Der Leviathan: Urbild des modernen Staates. Werkillustrationen und Portraits, Berlin 1999, S. 15–16, 79–82; vgl. Voigt: Den Staat denken, S. 233–234; Oleg Kharkhordin: »What Is the State? The Russian Concept of Gosudarstvo in the European Context«, in: History and Theory. Studies in the Philosophy of History 40 (2001), S. 206–240, hier S. 239.

»In short«, fasst dies Patrick Joyce zusammen, »the state is pretty much conceived of as a thing. However, the state is not a thing; at least it is not a single active subject«.

Joyce: State of Freedom, S. 14.

Eng mit der Reifizierung des Staates verbunden ist die Vorstellung einer klaren Trennung zwischen ihm und der ›Gesellschaft‹, aus der er herausgehoben zu sein, über die er seine Herrschaft und für die er seine Fürsorge auszuüben scheint.

Bartelson: Critique, S. 12–13; Lacroix: »Ordre politique«, S. 475–476.

Wird die Rede von einer Grenze zwischen Staat und Gesellschaft selbst historisiert, erweist sie sich – so wie auch jene von der wesenhaften Einheit des Staates – als kommunikatives Konstrukt mit erkennbaren politischen Intentionen. Manchmal wird von einer solchen Grenze in der Absicht gesprochen, den Einflussbereich des Staates zu limitieren und bestimmte Bereiche von ihm auszunehmen.

Bentley: »Boundaries«.

Hinzuzufügen wäre, dass die Linie zwischen staatlichem und nichtstaatlichem Bereich oftmals nicht zwischen einzelnen menschlichen und institutionellen Akteuren gezogen wird, sondern gleichsam in deren Innerem, denn die Zuordnung zum Staat ist bei Institutionen nicht immer und bei Menschen nie eine exklusive, die jegliche anderen Zugehörigkeiten und Bindungen ausschaltet – auch wenn staatliche Institutionen von ihren Agenten und Agentinnen meist bevorrangte Loyalität einfordern. Gerade Angehörige lokaler Eliten nahmen und nehmen oft zwiespältige Stellungen ein, in denen sich die Vertretung des Staates gegenüber lokalen Gemeinschaften und dieser Gemeinschaften gegenüber höheren staatlichen Stellen, die Ausübung vom Staat übertragener Befugnisse und die Nutzung und Vermehrung autochthoner Macht miteinander verbinden.

Lutz Raphael: »Staat im Dorf. Transformation lokaler Herrschaft zwischen 1750 und 1850: Französische und westdeutsche Erfahrungen in vergleichender Perspektive«, in: Zeitschrift für Agrargeschichte und Agrarsoziologie 51 (2003), S. 43–61, hier S. 58–60.

All dies bleibt nicht ohne Auswirkung auf die Frage nach den Triebkräften und Hauptakteuren des Staatsausbaus. Wird der Staat als handlungsfähiges Subjekt oder als abgetrennte Sphäre vorgestellt, geht dies meist mit der Auffassung einher, dass er selbst, einmal ins Leben getreten, der ausschließliche oder zumindest der wichtigste Betreiber seiner eigenen Expansion sei. Die Tendenz dazu erscheint als in seinem Wesen notwendig angelegt; zugleich wird wachsende Durchstaatlichung

Zu diesem Begriff vgl. Raphael: Recht und Ordnung, S. 23.

Dass dem Staat zugeordnete Akteure oft, und nicht selten absichtsvoll planend, im Sinne einer Erweiterung der Tätigkeiten, Kompetenzen und Machtmittel des Staates gewirkt haben, steht außer Frage. Doch haben neuere Forschungen vor allem zur Frühen Neuzeit die Linearität und Ausschließlichkeit diesbezüglicher Narrative in mehrerlei Hinsicht zu relativieren vermocht. Zunächst haben sie darauf aufmerksam gemacht, dass die Expansion nicht kontinuierlich verlief, sondern in allen entstehenden Staaten auch Phasen ihrer Stagnation, ja mitunter ihrer Rückläufigkeit festzustellen sind.

Bayly: Birth of the Modern World, S. 252–253.

Eine solche interaktionszentrierte Perspektive unterläuft auch die dem Weber’schen Narrativ innewohnende Teleologie, die Unterstellung von Unumgänglichkeit oder gar Intentionalität, »als hätten die Staatsmänner der Zeit das Ziel gehabt, einen modernen Staat zu schaffen und als hätten sie ihr politisches Handeln auf dieses Ziel hin abgestimmt«.

Sabine Holtz: »Wissen und Macht. Territorialstaat und Bildungspolitik im 17. Jahrhundert«, in: Historisches Jahrbuch 123 (2003), S. 179–196, hier S. 179.

Wenn der Staat kein handelndes Subjekt, keine in sich abgeschlossene Sphäre und auch kein ausschließliches Projekt derer ist, die in ihm Machtstellungen innehaben, wie kann er dann beschrieben werden? Wie bereits angedeutet, bietet es sich jedenfalls an, ihn dezentral oder wenigstens polyzentrisch zu betrachten. Zu den vielen Menschen, die ihm in unterschiedlichen Graden und Weisen zugeordnet sind, sind Korporationen und Institutionen als Bausteine des Staates hinzuzunehmen; im Sinne des ›material turn‹ oder der Actor-Network-Theory nach Bruno Latour kann dies auch auf dingliche Aktanten erweitert werden. Der Staat kann aber nicht als bloße Anhäufung aller dieser Bestandteile gedacht werden, es müssen auch die Verbindungen zwischen ihnen beschrieben werden. In diesem Sinne umschreibt Patrick Joyce ihn als eine Anordnung: »something like an ›assemblage‹, which is held together (sometimes very uncertainly) at particular key sites or nodes and through the actions of key actors and processes, human and non-human«.

Joyce: State of Freedom, S. 19. Joyce verwendet hier auch den verbreiteteren Begriff des Netzwerks (»network«); jener der Anordnung hat allerdings den Vorteil, dass er nicht nur die Verbundenheit, sondern auch die relative Position einzelner Elemente als signifikant anspricht. Eine ähnliche Perspektive auf den Staat unter expliziter Berufung auf die Actor-Network-Theorie nach Bruno Latour bietet Margareth Lanzinger: »Das Lokale neu positionieren im actor-network-Raum – globalgeschichtliche Herausforderungen und illyrische Steuerpolitiken«, in: Ewald Hiebl / Ernst Langthaler (Hg.): Im Kleinen das Große suchen. Mikrogeschichte in Theorie und Praxis. Hanns Haas zum 70. Geburtstag, Innsbruck 2012, S. 48–56.

Assemblagen sind aus heterogenen Teilen zusammengesetzte Gesamtheiten, deren Eigenschaften aus den Interaktionen jener Teile resultieren.

Manuel DeLanda: A New Philosophy of Society. Assemblage Theory and Social Complexity, London 2006, S. 3–5.

Die Gemeinsamkeiten oder Verbindungen zwischen den einzelnen Komponenten des Staates können auf unterschiedliche Weisen perspektiviert werden. Sie können in gemeinsamen Zwecken oder Zielen gesehen werden; allerdings sind die erklärten und tatsächlich verfolgten Ziele von Staaten so vielfältig, dass schon Max Weber eine Definition über den Zweck für unmöglich befunden hat.

Anter: Max Webers Theorie, S. 24–35; vgl. Catherine Brennan: Max Weber on Power and Social Stratification. An Interpretation and Critique, Aldershot 1997, S. 219.

Der Zusammenhalt eines polyzentrischen Staates kann in institutionellen Strukturen gesehen werden, beispielsweise in der Festlegung eines politologischen Handbuchs darauf, »den Staat als einen institutionalisierten Handlungskontext« anzuschauen, »in dem Individuen, Gruppen (kollektive Akteure) oder Organisationen (korporative Akteure) Zusammenwirken […], um bestimmte gesellschaftliche Probleme zu lösen bzw. Aufgaben zu erfüllen«.

Benz: Staat, S. 74.

In dieser Sicht beruht der Bestand des Staates auf vielfältigen, miteinander zusammenhängenden Bedeutungszuweisungen: Zuschreibungen von Eigenschaften und Handlungsmöglichkeiten an den Staat, Zuordnungen von Akteuren und Ressourcen zum Staat. Erzeugt, verbreitet und fortwährend aktualisiert werden diese Zuweisungen zunächst mehr oder minder explizit durch Sprechakte, die sich zu Diskursen verbinden; zugleich in Praktiken und Handlungsweisen, die den Staat realisieren – in dem Sinne, dass sie ihn wahrnehmbar machen, ihn dem Erleben und der Erfahrung der Menschen einschreiben. Die Verdichtung dieser Diskurse und Praktiken hat als langfristige, teilweise intendierte und teilweise emergente Auswirkung gezeitigt, dass die Existenz des Staates nicht bloß akzeptiert, sondern für die meisten Menschen selbstverständlich wurde.

Joyce: State of Freedom, S. 14; Kharkhordin: »What Is the State«, S. 209; George Steinmetz: »Introduction: Culture and the State«, in: George Steinmetz (Hg.): State/Culture. State-Formation after the Cultural Turn, Ithaca 1999, S. 1–49, hier S. 27.

Nicht zu vernachlässigen ist außerdem, welche Rolle materielle Objekte für den Zusammenhalt und das Funktionieren des Staates spielen. »Capacities for action, including action upon humans, are built into objects so to speak, and outcomes shaped by them«,

Joyce: State of Freedom, S. 30.

Eng verknüpft mit der analytischen Öffnung und theoretischen Rekonzeptualisierung des Staates ist auch eine kulturwissenschaftlich informierte Auseinandersetzung mit der Verwaltung. Der moderne Begriff der ›Verwaltung‹ ist in politischen, staatsrechtlichen und staatswissenschaftlichen Schriften des frühen 19. Jahrhunderts entworfen worden. Das Substantiv ›Verwaltung‹ gibt es im Deutschen zwar seit dem 15. Jahrhundert, aber erst im 18. Jahrhundert ist der »Aktionsbegriff« auch zu einem »Institutionsbegriff« geworden, haben »die Verwaltungstätigkeiten sich selber so weit spezifiziert und auseinanderentfaltet […], daß sie einer übergreifenden Systematik bedurften«.

Sandro-Angelo Fusco et al.: »Verwaltung, Amt, Beamter«, in: Otto Brunner / Werner Conze / Reinhart Koselleck (Hg.): Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches Lexikon der politisch-sozialen Sprache in Deutschland, Bd. 7, Stuttgart 1992, S. 1–96, hier S. 5.

Die Systematik des Verwaltungsbegriffs ist im Zeitalter von Konstitutionalismus und liberal-bürgerlichen Revolutionen aus der staatswissenschaftlichen Differenzierung und Eingrenzung der absolutistischen Universalbegriffe ›Policey‹ und ›Regierung‹ hervorgegangen. Erste Bedingung der Möglichkeit für diese Serie von Differenzierungen und das Hervortreten der ›Verwaltung‹ ist die Auflösung der absolutistischen ›Policey‹, die der Kameral- und Policeywissenschaftler Johann Heinrich Gottlob von Justi noch als »alle Maaßregeln in innerlichen Landesangelegenheiten« definiert hatte, »wodurch das allgemeine Vermögen des Staats dauerhaftiger gegründet und vermehret, die Kräfte des Staats besser gebrauchet und überhaupt die Glückseligkeit des gemeinen Wesens befördert werden kann«.

Johann Heinrich Gottlob von Justi: Grundsätze der Policeywissenschaft in einem vernünftigen, auf den Endzweck der Policey gegründeten, Zusammenhange zum Gebrauch Academischer Vorlesungen abgefasset, Göttingen ³1782, S. 4.

Zweite Bedingung der Möglichkeit für das Hervortreten der ›Verwaltung‹ ist Montesquieus Lehre der Gewaltenteilung. In »De ľesprit des lois« postulierte der französische Staatstheoretiker der Aufklärung drei Arten der Staatsgewalt: eine legislative, gesetzgebende Gewalt, eine exekutive, vollziehende Gewalt und eine judikative, richterliche Gewalt.

Charles-Louis de Secondat de Montesquieu: De ľEsprit des lois, Bd. 1, London 1777, S. 311.

Sind es Beamte und Sekretäre gewesen, welche die ›Verwaltung‹ auf ihren Begriff brachten und instruierten, waren es zunächst Juristen und Ende des 19. Jahrhunderts juristisch geschulte Sozialwissenschaftler in Deutschland, Frankreich und den USA, welche die gelehrte Reflexion dieser Verwaltung initiierten.

Exemplarisch vgl. Jacques Chevallier: Science administrative, Paris ³2002, S. 15–19; Michael Stolleis: Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Bd. 2: Staatsrechtslehre und Verwaltungswissenschaft 1800–1914, München 1992; Ferrel Heady: Public Administration: A Comparative Perspective, New York ⁵1996.

Seit den 1990er Jahren destabilisiert eine Reihe von Prozessen die grundlegenden Rahmenbedingungen, unter denen öffentliche Verwaltung arbeitet und ihr Selbstverständnis herausbildet. Mit der Entgrenzung zwischen öffentlichem und privatem Sektor, der Ökonomisierung, Transnationalisierung, Digitalisierung und Vernetzung schwand auch das Leitbild der modernen Bürokratie als in sich geschlossener, hierarchisch gegliederter Apparat mit klaren Kompetenzen und Zuständigkeiten. Stattdessen etablierten sich neue Konzepte wie ›governance‹ und ›New Public Management‹

Kuno Schedler / Isabella Proeller: New Public Management, Bern ⁵2011; Arthur Benz / Nicolai Dose (Hg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung, Wiesbaden ²2010.

Die Kulturtechnikforschung stellt nicht mehr die Institution, die Verwaltung, in den Mittelpunkt, sondern die Praxis: das Verwalten. Bei den Tätigkeiten des Verwaltens anzusetzen heißt nicht, die institutionellen, ökonomischen, politischen und kulturellen Kontexte zu ignorieren, sondern diese dort zu berücksichtigen, wo Angestellte, Beamte und Beamtinnen sie tagtäglich erleben, produzieren und reproduzieren. Wie, unter welchen Bedingungen und in welchen Arbeitsumgebungen erzeugen und bearbeiten sie zum Beispiel Verwaltungsschriftgut? Welche Rolle spielen Akten »in diesem Wirklichen, von dem sie sprechen«?

Michel Foucault: »Das Leben der infamen Menschen«, in: Michel Foucault: Schriften in vier Bänden. Dits et Ecrits, Bd. 3, hg. von Daniel Defert / François Ewald / Jacques Lagrange, Frankfurt am Main 2003, S. 309–332, hier S. 314.

Nach Dirk Baecker ist eine Entscheidung eine Kommunikation, »die an andere Kommunikationen adressiert wird (so, wie die eine Akte auf eine andere Akte verweist und jeder Akt einen anderen Akt fordert und abweist zugleich), um weitere Entscheidungen zu ermöglichen«.

Dirk Baecker: »Durch diesen schönen Fehler mit sich selbst bekannt gemacht«, in: Dirk Baecker: Organisation und Management. Aufsätze, Frankfurt am Main 2003, S. 18–40, hier S. 30.

Eine solche auf Praxis und Kulturtechnik fokussierte Analyse evoziert die Öffnung des untersuchten Forschungsgegenstandes. Neben öffentlichen, rechtlichen und staatlich instituierten Verwaltungsakten interessieren auch haushälterisch, kirchlich, literarisch, privat- oder marktwirtschaftlich, suprastaatlich, zivilgesellschaftlich organisierte Verwaltungspraktiken.

Dazu u. a. Benjamin Kafka: The Demon of Writing. Powers and Failures of Paperwork, New York 2012; Delphine Gardey: Écrire, calculer, classer. Comment une révolution de papier a transformé les sociétés contemporaines (1800–1940), Paris 2008; Thomas G. Kirsch: Spirits and Letters. Reading, Writing and Charisma in African Christianity, New York 2008; Peter Miller / Nikolas Rose: Governing the Present. Administering Economic, Social and Personal Life, Cambridge 2008; Kenneth W. Abbott / Duncan Snidal: »Hard and Soft Law in International Governance«, in: Judith L. Goldstein et al. (Hg.): Legalization and World Politics, Cambridge (Massachusetts) 2001, S. 37–72; Margaret E. Keck / Kathryn Sikkink: Activists Beyond Borders. Advocacy Networks in International Politics, Ithaca 1998; JoAnne Yates: Control through Communication. The Rise of System in American Management, Baltimore 1989.

Eine solche Genealogie skizzierte Michel Foucault in seinen Vorlesungen zur Geschichte der Gouvernementalität. Darin wird herausgearbeitet, wie im 18. Jahrhundert eine neue Regierungskunst entsteht. ›Regierung‹, ›Regiment‹ bezeichnete bis ins 18. Jahrhundert die gesamte Staatstätigkeit, »die Verwaltung des gemeinen Wesens und Besorgung alles dessen, so zur Erhaltung und Beförderung der Wohlfahrt des Staates erspriesslich ist«.

Johann Heinrich Zedler (Hg.): Grosses vollständiges Universal-Lexicon aller Wissenschaften und Künste, Bd. 30, Leipzig 1741, Sp. 1793–1817, s. v. Regierung, Regiment, hier Sp. 1793.

Verwalten heißt dann nicht mehr reglementieren, sondern regulieren – ökonomisch statt policeylich handeln. Damit die Kräfte des freien Marktes und der Nationen sich entfalten können, müssen sie in Gang gebracht und gehalten werden. Letzteres ist nach Foucaults Geschichte der Gouvernementalität die paradoxe Aufgabe der Verwaltung: natürliche Regulationen zu ermöglichen.

Derart separiert und in Anschlag gebracht, vermag die Verwaltung oder vielmehr die Tätigkeit des Verwaltens neue Perspektiven auf Raum und Staat aufzuwerfen. Wenn Verwaltung nicht mehr a priori staatliches Handeln abzüglich Rechtsprechung und Gesetzgebung ist,

Entsprechend der berühmten Definition von Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 1, Leipzig 1895, S. 9.

Die Rede vom Raum als Begriff und Metapher ist in der Gegenwart sehr verbreitet.

Pascale Cancik: »Verwaltung, Raum, Verwaltungsraum – eine historische Annäherung«, in: Hermann Hill / Utz Schliesky (Hg.): Die Vermessung des virtuellen Raums. E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems III, Baden-Baden 2012, S. 29–54, hier S. 30–32.

Diese Verwendungen von Raumvorstellungen finden auf unterschiedlichen epistemologischen Ebenen statt respektive kombinieren diese vielfältig miteinander.

Alexander Mejstrik: »Raumvorstellungen in den Geschichts-, Sozial- und Kulturwissenschaften. Epistemologische Profile«, in: Alexander C. T. Geppert / Uffa Jensen / Jörn Weinhold (Hg.): Ortsgespräche. Raum und Kommunikation im 19. und 20. Jahrhundert, Bielefeld 2005, S. 53–77.

Um dies an einem anschaulichen Beispiel zu illustrieren: Die physische Existenz der Berge, die heute ›die Alpen‹ genannt werden, geht unbestreitbar der Präsenz von Menschen in ihrer Nähe weit voraus. Allerdings liegt es an von Menschen gesetzten Bedeutungszuweisungen und Handlungen, ob diese Berge nun als ein zusammenhängendes Gebirge mit dem Namen ›die Alpen‹ betrachtet werden, welche Teilmengen ihrer Felsmasse als benennbare Bergketten und als einzelne Berge abgegrenzt werden, ob sie als bedrohliche Wildnis, als der monastischen Einsamkeit zuträgliche Einöde, als zu überwindendes Verkehrshindernis, als Lager wertvoller Rohstoffe wie Holz oder Mineralien, als militärisch zu verteidigende Festung, als pittoreske Touristenattraktion wahrgenommen und behandelt werden. Diese Arten des Umgangs führen zudem über menschliche Interventionen auch zu jeweils entsprechenden Änderungen in der physischen Beschaffenheit dieses Raums oder vielmehr dieser Räume, die nacheinander und nebeneinander, in erheblichem Maße auch gleichzeitig an denselben Stellen im physischen Raum konstituiert wurden und werden.

Vgl. Jon Mathieu: Die Alpen. Raum – Kultur – Geschichte, Stuttgart 2015.

Wozu aber werden Räume von Menschen konstituiert – hybride Räume, aber auch die vielen gänzlich virtuellen und metaphorischen Räume? Der hauptsächliche Grund dürfte in der »Ordnungsleistung der Verräumlichung«

Cancik: »Verwaltung«, S. 35; vgl. Miggelbrink: »(Un-)Ordnung«, S. 80.

Wichtig zu bemerken ist auch, dass Räume nicht statisch sind. Einmal konstituiert, erhalten sie sich nicht etwa gleichsam von selbst – schon deshalb nicht, weil Menschen und Güter in ständiger Bewegung sind. Deshalb »konstituiert sich [Raum] auch in der Zeit«.

Löw: Raumsoziologie, S. 131.

Räume können in verschiedensten Größenordnungen gedacht werden – von der gesamten von Menschen wahrnehmbaren Welt über Kontinente, Regionen oder Siedlungen bis hinab zum Zimmer, zur Schachtel oder Flasche und nicht zuletzt zum menschlichen Körper, der sich gleichfalls als Raum verstehen lässt.

Schroer: Räume, S. 276–296.

Das Verhältnis des modernen Staats zum Raum wird oft mit dem Begriff der ›Territorialität‹ umschrieben.

Benz: Staat, S. 83–88; Pierson: Modern State, S. 12–14; vgl. Werlen: »Körper«, S. 381.

Durchaus im Sinne der Erneuerung des Raumbegriffs haben neuere Forschungen zum Staat betont, dass das Territorium eines Staates als Raum, von dem sich sinnvoll sprechen lässt, erst im Laufe der Staatsbildung konstituiert wird. Dies meint nicht nur die militärische Eroberung oder vertragliche Inbesitznahme von Gebietsteilen, sondern auch und vor allem die tatsächliche Etablierung einer kontinuierlichen und einheitlichen staatlichen Herrschaft durch Verwaltung, die Erschließung durch Kommunikationswege und nicht zuletzt die Erzeugung eines Wissens vom Staatsgebiet als Einheit, sowohl für den internen Gebrauch staatlicher Institutionen als auch zur weiteren Verbreitung.

Exemplarisch vgl. David Gugerli / Daniel Speich: Topografien der Nation. Politik, kartografische Ordnung und Landschaft im 19. Jahrhundert, Zürich 2002.

Durch staatliches Wirken konstituiert oder von ihm betroffen werden jedoch ebenso diverse weitere Räume innerhalb und – ungeachtet des Ausschließlichkeitspostulats – auch außerhalb des Territoriums, wie die französischen Konsulate im Osmanischen Reich, die Mathieu Jestin in seinem Beitrag behandelt. Manche Räume werden in besonders augenfälliger Weise für den Staat errichtet und sind ihm dann explizit zugeordnet; dazu zählen Provinzen und Verwaltungsbezirke, jedoch können etwa auch Amtsgebäude und Kasernen, Poststationen, Schulhäuser oder Bahnhöfe bei maßgeblicher Rolle des Staates in diesen Bereichen einen ähnlichen Charakter annehmen, ebenso Kulturgutspeicher wie Archive oder Museen sowie Denkmäler und öffentliche Plätze, wenn sie als Stätten staatlicher Repräsentation genutzt werden. Darüber hinaus aber bedingt die wachsende und sich verdichtende Regelungstätigkeit staatlicher Stellen für immer mehr Bereiche des gesellschaftlichen Lebens fast unweigerlich Einflussnahmen auf die Konstitution und Nutzung von Räumen. Wenn etwa die Sicherung von Rechten und Besitz der Einzelnen zunehmend als Zuständigkeit an den Staat gezogen wird, erfordert dies die Lokalisierung materieller Besitztümer in Grundbüchern, Katastern oder Inventaren. Wenn im Namen des Staates die Mobilität von Menschen, Gütern und Information – es handle sich um Reisen, um Migration, um Handel, Briefverkehr oder Telefonanschlüsse – mal gefördert und mal eingeschränkt, jedenfalls reguliert und kontrolliert wird, dann werden dadurch Räume hergestellt, integriert, zerteilt, abgeschottet, wie sich etwa im Artikel von Nadja Weck am Beispiel des Beitrags der Eisenbahn zur Konstitution der habsburgischen Provinz Galizien als Raum zeigt. Im 20. Jahrhundert kommt es zur ›Raumordnung‹ und ›Raumplanung‹, die verschiedenste Arten von Raumnutzungen auch prospektiv für die Zukunft unter staatliche Aufsicht stellt.

Cancik: »Verwaltung«, S. 46; Geppert / Jensen / Weinhold: »Verräumlichung«, S. 35–36, 40–41.

Diese und weitere Vorgänge der Konstitution, Gestaltung und Nutzung von Räumen unter wie auch immer gearteter Beteiligung von dem Staat zugeordneten Akteuren und Aktanten sind Forschungsgegenstände im Sinne des Themas für den vorliegenden Band. Dabei können sich aus der Verknüpfung mit den in den vorangegangenen Abschnitten dargelegten Überlegungen zu Staat und Verwaltung vielfältige Fragestellungen ergeben. Beispielsweise kann gefragt werden, wie staatliche Zuständigkeit für bestimmte Räume und raumbezogene Regelungsleistungen kommunikativ erzeugt und legitimiert wurde. Es kann den Interaktionen zwischen dem Staat zugeordneten und anderen Akteuren und Akteurinnen bei der Konstitution und Nutzung von Räumen nachgegangen werden in der Annahme, dass auch im 19. Jahrhundert ein ausgehandelter Herrschaftsvollzug weitaus eher die Regel war als eine restlose Durchsetzung staatlicher Anordnungen. Die Konfigurationen von Interessen und Motiven sind dabei wohl meist vielfältiger zu denken denn als einfache Konfrontation von staatlichem Streben nach Durchgriff mit Resistenz oder notgedrungener Akzeptanz der Betroffenen. Es können die intellektuellen und materiellen Werkzeuge, die bei der Konstitution von Räumen zum Einsatz kamen, auf ihren Ursprung, ihre Eigenschaften und Wirkungen hin untersucht werden. Ausweitungen wie auch Rücknahmen und qualitative Veränderungen der Rolle des Staates können als unintendierte Konsequenzen von Verläufen oder von Technologien ebenso gut wie als Realisierung bewusst angestrebter Ziele – sei es auf Seiten der im Namen des Staates Handelnden oder ihrer Gegenüber – gedeutet werden.

Früh und richtungsweisend untersucht hat die Verbindung von Mediengebrauch, Raum und Staatlichkeit respektive Verwaltung der kanadische Wirtschaftswissenschaftler und von Marshall McLuhan als Lehrer verehrte Harold A. Innis. In seinem 1951 erschienenen Sammelwerk »The Bias of Communication« widmete er einen Aufsatz dem »Problem des Raumes«. In einem aphoristischen Husarenritt durch mehr als 6000 Jahre Geschichte gibt Innis zu verstehen, dass Staatsgebilde je nach Medieneinsatz entweder zu »zentralisierenden Formen« tendieren, »die die Herrschaft im wesentlichen statisch im Raum artikulieren und (mühsam) gegen die Zeit stabilisieren«, oder zu »dezentralisierenden Formen, die sich eher dynamisch in der Zeit artikulieren und (mühsam) im Raum halten«.

Lorenz Engell: »Wege, Kanäle, Übertragungen. Zur Einführung«, in: Claus Pias et al. (Hg.): Kursbuch Medienkultur. Die maßgeblichen Theorien von Brecht bis Baudrillard, Stuttgart 1999, S. 126–133, hier S. 128.

Gewissermaßen in Anlehnung an das methodische Prinzip von Innis und in Fortführung und Erweiterung desselben untersuchen die vorliegenden Beiträge nicht nur Medienmonopole, sondern multiple ›little tools‹ wie auch ›larger tools‹ der Verwaltung auf ihre raumordnenden Effekte. Im Falle administrativer Schriftlichkeit beispielsweise ist es nicht ihr bloßer Einsatz allein, der Räume konstituiert, sondern vielmehr ihre spezifische Gebrauchsweise, wie Birgit Näther in ihrem Beitrag ausführt. Indem bayerische Mittelbehörden praktisch vorgaben, wie Visitationen vorzunehmen waren, verstrickten sie die ihnen übergeordneten Zentralbehörden nicht nur in eine gemeinsame Verfahrensgeschichte, sondern erschlossen auch einen gemeinsamen, nicht nur papierenen Verwaltungsraum. Indem die Oberbehörden die Vorlagen der Mittelbehörden übernahmen, definierten sie die Praxis der Mittelbehörden schließlich als Verfahrensnorm.

In Bezug auf Verwaltung kann weiter gefragt werden, ob administratives Handeln bestimmte Arten von Räumen erfordert respektive gewisse Räume ein bestimmtes administratives Handeln evozieren. So zeigt Josef Löffler in seinem Beitrag, wie sehr im habsburgischen Vormärz eine vom Staat angeordnete, aber von Patrimonialherrschaften durchgeführte Verwaltung an den Umstand angepasst war, dass ihre Bezugsräume am gewachsenen Besitzstand der Herrschaften und nicht am staatlichen Bedürfnis nach Vereinheitlichung und Übersichtlichkeit des Territoriums orientiert waren. Thomas Stockinger analysiert in seinem Beitrag, an Cornelia Vismann anschließend, wie die namensgebende Schranke in den Kanzleien ein Interieur einrichtete, in dem Kontakte zwischen Beamten und Verwalteten, zwischen dem Inneren der staatlichen Sphäre und ihrer Umwelt, »nicht unterbunden, sondern vielmehr lokalisiert, reglementiert und hierarchisiert« wurden. Auch die sprichwörtlichen Korridore der Verwaltung waren weit davon entfernt, einfach nur Schikanen zu sein, sie steuerten den Verkehr von Bittstellern ohne Störung der arbeitenden Beamten.

Nicht nur haben Räume Wirkungen auf die Verwaltung. Umgekehrt haben administrative Praktiken auch unmittelbare oder mittelbare räumliche Effekte, etwa wenn bürgerliche Beamte herzogliche Territorien besuchten, um Verfahren in Gang zu bringen, wie Birgit Näther schildert. Josef Löffler weist darauf hin, wie Straßen und Orte mit Wegzeigern und Tafeln ausgeschildert, das heißt als Komponenten bestimmter Räume markiert wurden, welche damit ihrerseits Sichtbarkeit erlangten. Thomas Stockinger stellt fest, dass Orte aufgrund ihrer zeitlichen – statt geographischen – Nähe zum Amtssitz bestimmten Bezirken zugeschlagen wurden; wie Beamte Räume verkleinerten, indem sie Orte bereisten und Bürgern die Verwaltung wortwörtlich näher brachten, führt Rüdiger von Krosigk in seinem Beitrag aus. Administrative Praktiken zeitigten dabei nicht nur räumliche, sondern auch staatliche Konsequenzen. Staatlich wurden jene Akte allerdings nicht schon deshalb, weil sie administrativ waren, sondern weil sie im Auftrag einer zentralen Staatsgewalt ergingen, das heißt delegiert wurden. Einander ergänzend zeigen Josef Löffler und Thomas Stockinger in ihren Texten, wie die habsburgische Staatsspitze den Grundherrschaften ihre administrativen Kompetenzen entzog, um sie von ihr selbst errichteten Bezirksverwaltungen zu übertragen, was wiederum dazu führte, dass staatliche Verwaltung lokal wurde.

Zur Strukturierung der Vielfalt von Vorgängen, in denen Räume konstituiert wurden, möchten wir eine Dreiheit von Aspekten anbieten: Raumbildung durch Grenzen, Raumbildung durch Wissen und Raumbildung durch Nutzung. Wir sind uns dessen bewusst, dass es sich dabei um alles andere als eine trennscharfe Unterscheidung handelt. Die drei raumbildenden Faktoren treten in aller Regel gemeinsam auf, gehen ineinander über, ja setzen einander nicht selten gegenseitig voraus. In den meisten Beiträgen dieses Bandes kommen auch mehrere von ihnen zur Sprache. Dennoch steht in einzelnen Texten der ein oder andere dieser Aspekte erkennbar im Mittelpunkt, was teils an den besprochenen Gegenständen, teils an den gewählten Zugängen liegt.

Das Ziehen von Grenzen ist der vielleicht augenfälligste Akt der Herstellung von Räumen und wird in mehreren unserer Artikel in den Mittelpunkt gestellt. Die Grenze ist als Konzept wie in ihrer lebensweltlichen Realisierung stets von einer fundamentalen Ambivalenz geprägt: Sie »verbürgt […] zwar die Identität mindestens zweier Bereiche, führt das Getrennte jedoch zugleich einander zu und lässt es in wechselseitiger Abhängigkeit erscheinen«.

Christoph Kleinschmidt: »Einleitung: Formen und Funktionen von Grenzen«, in: Christoph Kleinschmidt / Christine Hewel (Hg.): Topographien der Grenze. Verortungen einer kulturellen, politischen und ästhetischen Kategorie, Würzburg 2011, S. 9–21, hier S. 9.

Für das Anliegen unseres Bandes kommen Grenzen ganz unterschiedlicher Art in Betracht, bei den Staatsgrenzen angefangen über Grenzen von Verwaltungseinheiten bis zur Türschwelle der Amtsstube oder zu der – von Thomas Stockinger in seinem Beitrag diskutierten – Schranke, die darin den Bereich der Beamten von dem schied, den die Verwalteten betreten durften. Von Interesse ist dabei einerseits das Ziehen neuer Grenzen, ein Vorgang, der auf vielfältigen Ebenen verlaufen kann – Debatten in Parlamenten und Fachzeitschriften, wie sie Luigi Blanco in seinem Artikel für Italien analysiert, gehören ebenso dazu wie das Abbauen und Versetzen eines Zauns, das in Ellinor Forsters Aufsatz eine Rolle spielt. Andererseits kann auch der Umgang mit bestehenden Grenzen ins Auge gefasst werden, ihre Erhaltung, Überwachung, Beschreibung sowie ihre erlaubte oder unerlaubte Überschreitung. Dass räumliche Ordnungen und Netzwerke auch über staatliche Grenzen hinweg gebildet werden und funktionieren konnten, ohne sich doch dem Zugriff staatlicher Verwaltung ganz zu entziehen, beweist der Beitrag von Nathalie Patricia Soursos und Anna Ransmayr über griechisch-orthodoxe Stiftungen in Wien, die im Osmanischen Reich und anderen Balkanstaaten ihre Tätigkeit entfalteten. Nicht zuletzt erscheinen auch die in den vorangegangenen Abschnitten angesprochenen Grenzen zwischen Staat und nichtstaatlicher Sphäre, zwischen Verwaltung, anderen Staatstätigkeiten und Zivilgesellschaft als lohnende Untersuchungsgegenstände – nicht im Hinblick auf eine objektive oder normative Bestimmung, wo sie liegen, sondern auf die Historisierung ihrer Setzung.

Einen zweiten Zugriff auf die Raumbildung bietet das Raumwissen. Darunter ist alles Wissen zu verstehen, das Räume und das in ihnen Enthaltene beschreibt, erfasst und somit auffindbar und administrativem Handeln zugänglich macht. Dieses Wissen bildet aber nicht etwa nur vorgängig existente Räume ab, sondern es erschafft sie selbst, indem es ihnen Quantitäten und Qualitäten zuschreibt, Namen oder Adressen gibt und sie zu Bezugsgrößen des Denkens, Sprechens und Handelns macht,

Lars Behrisch: »Vermessen, Zählen, Berechnen des Raums im 18. Jahrhundert«, in: Lars Behrisch (Hg.): Vermessen, Zählen, Berechnen. Die politische Ordnung des Raums im 18. Jahrhundert, Frankfurt am Main 2006, S. 7–25. Für die Hinwendung zur Erforschung des Raumwissens wird gelegentlich die Bezeichnung ›topographical turn‹ in Unterscheidung vom ›spatial turn‹ gebraucht; vgl. Stephan Günzel: »Raum – Topographie – Topologie«, in: Stephan Günzel (Hg.): Topologie. Zur Raumbeschreibung in den Kultur- und Medienwissenschaften, Bielefeld 2007, S. 13–29, hier S. 18–21.

Viele Teilbereiche des Staatswissens und der Staatswissenschaften, welche seit dem ausgehenden 18. Jahrhundert in rasanter Weiterentwicklung standen, hatten deutliche Raumbezüge. Dazu zählten neben dem bereits erwähnten Volkszählungswesen und der amtlichen Statistik insgesamt, die sich von der verbal-deskriptiven zur quantitativen Wissenschaft von den Eigenschaften und Ressourcen des Staates entwickelte,

Kerstin Brückweh: Menschen zählen. Wissensproduktion durch britische Volkszählungen und Umfragen vom 19. Jahrhundert bis ins digitale Zeitalter, Berlin 2015; Michael C. Schneider: Wissensproduktion im Staat. Das königlich preußische statistische Bureau 1860–1914, Frankfurt am Main 2013; Silvana Patriarca: Numbers and Nationhood. Writing Statistics in Nineteenth-Century Italy, Cambridge 1996; Alain Desrosières: La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, Paris 1993.

Als dritten Bereich der Raumkonstitution – wiederum mit unscharfer Abgrenzung gegen die beiden anderen – möchten wir die Nutzung von Räumen respektive das Handeln in Räumen vorstellen. Hier stehen nicht explizite Akte der Raumbildung durch Grenzziehung oder durch Beschreibung im Fokus, sondern jene Reproduktion, Erhaltung oder allmähliche Umformung von Räumen, die sich aus jedem auf sie bezogenen menschlichen Handeln ergibt. In diesem Zusammenhang aufschlussreich ist etwa der Befund, dass in Bürokratien mehr und mehr »am Schreibtisch im Amtszimmer, und nicht – wie beim Kollegialprinzip die Regel – am Beratungstisch im Konferenzzimmer verwaltet« wird.

Rainer Polley: »Kollegialprinzip und Geschäftsgang im 19. Jahrhundert. Eine verfassungs- und verwaltungsgeschichtliche Fallstudie zur Aktenkunde«, in: Archiv für Diplomatik, Schriftgeschichte, Siegel- und Wappenkunde 42 (1996), S. 445–488, hier S. 446.

Es mag bei der Lektüre des Vorangegangenen aufgefallen sein, dass unsere Ausführungen zu Staat, Verwaltung und Raum eine Reihe von Parallelen aufweisen, die sich zum erheblichen Teil aus der Theorieentwicklung und Forschungsgeschichte notwendig ergeben, in gewissem Maße aber selbstverständlich auch unserer eigenen Positionierung und Perspektive entspringen. So haben wir bei jedem der drei untersuchten Begriffe auf Reifizierungen hingewiesen, welche die ältere Theoriebildung dominierten und den alltagssprachlichen Gebrauch aller drei Termini weiterhin prägen, von denen wir uns aber wie auch der überwiegende Teil der aktuellen einschlägigen Forschung distanzieren wollen. Wir haben gezeigt, dass zu diesen Reifizierungen zwangsläufig die Vorstellung von eindeutigen und ›natürlichen‹ Grenzen gehört, die sich aber bei näherer Reflexion als intentional gesetzt und oft als sachlich fragwürdig erweisen. Wir haben demgegenüber Staat, Verwaltung und Raum statt als in sich geschlossene Phänomene einerseits hinsichtlich ihres Zustandekommens als soziale und kulturelle Konstrukte, andererseits hinsichtlich ihrer Beschaffenheit als relationale Anordnungen oder Assemblagen von Menschen und Dingen beschrieben, die durch Bedeutungszuweisungen und Praktiken zusammengehalten werden. Dabei sind Staat und Verwaltung durch die Arten der angeordneten Elemente und ihrer Verbindungen, vor allem aber durch bestimmte Zwecke der Anordnung näher spezifiziert; sie erscheinen somit als Sonderfälle von Raum. Anders gesagt: Aus unseren Überlegungen ergibt sich, dass Staat und Verwaltung nicht nur in Räumen existieren, Räume konstituieren und nutzen, sondern dass beide selbst Räume sind.

Im Umkehrschluss folgt aus dieser Feststellung, dass Staat und Verwaltung ohne Räume nicht zu haben sind. Räume sind nicht einfach Akzidenzien von Staat und Verwaltung, sondern unverzichtbare Teile dieser Assemblagen. Arrondierung und Territorialisierung stellen wesentliche Entstehungsprozesse moderner Staaten dar, deren Bürokratisierung zu wesentlichen Teilen ihre namengebenden Räume, die Büros, ermöglichen. Wenn sich Räume verändern, ändern sich infolgedessen auch Staaten und Verwaltungen. Das rückt die Frage in den Mittelpunkt, wie das Verhältnis von Staaten und Räumen, Verwaltungen und Räumen weiter zu denken ist. Auf welche Art und Weise verändern sich Staaten und Verwaltungen, wenn sich deren Räume verändern? Und wie verändern sich umgekehrt die Räume von Staaten und Verwaltungen, wenn sich Staaten oder Verwaltungen verändern?

Solche Befunde und Fragen tauchen am Ende dieser Einleitung als jene Gedanken auf, welche die zutiefst unterschiedlichen Forschungsgegenstände und Ansätze der einzelnen Beiträge verbinden und somit, über das gemeinsame Freischaltungsdatum hinaus, den zweiten Jahrgang von »Administory« als Band zusammenhalten. Kein einzelner Text, auch nicht der Band in seiner Gänze, vermag sämtliche denkbaren Konsequenzen und Verästelungen dieser Gedanken im Detail zu verfolgen. Doch bleibt es unsere Hoffnung, dass die Vielfalt dessen, was die Autorinnen und Autoren zu Staat, Verwaltung und Raum sowie den Verbindungen zwischen ihnen vorbringen, auf die eben skizzierten Zusammenhänge rückführbar ist und diese Sammlung von Texten somit einen nicht nur reichhaltigen, sondern auch kohärenten Beitrag zur Vertiefung des Verständnisses für diese leisten wird.

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