Von der Beschreibung zur Verdichtung

Das Reitzenstein’sche Organisationsedikt von 1809 prägte die Verwaltung im Großherzogtum Baden bis zur liberalen Reform von 1863/1865. Ein wesentliches Merkmal der Verwaltung von 1809 war der stark ausgeprägte Zentralismus, der seinen Mittelpunkt im Innenministerium fand und eine gleichförmige Tätigkeit der Bezirksverwaltung sicherstellen sollte: »Von einem obersten Punkte aus sollte sich der staatliche Wille in immer weiteren Kreisen gleichmäßig über das Land ausdehnen«.

Andreas: Verwaltungsorganisation, Bd. 1, S. 265; zur Entstehung der Bezirke auch Walter Grube: Vogteien, Ämter, Landkreise in Baden-Württemberg, Bd. 1: Geschichtliche Grundlagen, Stuttgart 1975, S. 100–104.

Aus der Perspektive der 1860er Jahre äußerte sich Ministerialrat Gideon Weizel in seinem Kommentar zum liberalen Verwaltungsgesetz von 1863 – gewissermaßen aus einer Innenperspektive der Verwaltung – kritisch über die Reitzenstein’sche Verwaltungsorganisation von 1809.

Das Reitzenstein’sche Organisationsedikt wird allgemein als eine besonders bürokratische und hierarchische Verwaltungsorganisation betrachtet. So Eibach: Staat vor Ort, S. 31–34; Ludwig Seiterich: »Kreisdirektorium und Kreisregierung im ehemaligen Grossherzogtum Baden und die historische Entwicklung ihrer Zuständigkeiten«, in: Zeitschrift für die Geschichte des Oberrheins N. F. 42 (1929), S. 493–556, hier S. 497–500.

Eine weitreichende Reform der Mittelstellen erfolgte durch die landesherrliche Verordnung vom 26. Januar 1832. Die sechs Kreisdirektorien wurden aufgehoben und an ihrer Stelle vier Kreisregierungen eingesetzt. Die neuen Kreise wurden »unter Berücksichtigung seiner [des Großherzogtums] geographischen Lage und des Handelszugs einzelner Distrikte« eingeteilt, wie sich auch in den Namen widerspiegelte: Seekreis (mit Sitz in Konstanz), Oberrheinkreis (Freiburg), Mittelrheinkreis (Rastatt, seit 1847 Karlsruhe) und Unterrheinkreis (Mannheim).

»Eintheilung des Großherzogthums in vier Kreise und Aufstellung von Regierungen betreffend«, 26. 1. 1832, in: Großherzoglich Badisches Staats- und Regierungs-Blatt (1832), Nr. 9, S. 133–134; vgl. Seiterich: »Kreisdirektorium und Kreisregierung«, S. 538.

Ministerialrat Weizel – noch immer aus der Perspektive der partizipativen Verwaltungsreform von 1863 – sah mit Blick auf die Verwaltungsorganisation von 1809 in den geringen Kompetenzen der unteren Verwaltungsstellen – also vor allem der Bezirksämter – eine wesentliche Ursache für das »so viel besprochene und beklagte Vielregieren und in seinem Gefolge die Vielschreiberei«.

Weizel: Das Badische Gesetz, S. 45.

Zwar trafen die Kreisregierungen ihre Entscheidungen auf der Grundlage der Berichte der Bezirksämter, doch ob diese immer auch auf »eigener Anschauung«

Weizel: Das Badische Gesetz, S. 45.

Zwar folgte die Erweiterung der Kompetenzen der Bezirksämter infolge der Verordnung vom 21. Juni 1850 »zur Vereinfachung der Geschäftsbehandlung bei den Verwaltungsstellen«

VereinfVO.

Mit dem Reitzenstein’schen Organisationsedikt von 1809 wurden auch Rüge- und Vogtgerichte eingeführt, die die Amtmänner periodisch spätestens alle drei Jahre in jedem Ort des Bezirks durchführen sollten. Dabei ging es jedoch nicht mehr um Gerichtstage, sondern um »alle Gegenstände der amtlichen Verwaltung«, die entweder an »Ort und Stelle« zu erledigen oder deren Erledigung einzuleiten war.

OrgE 1809, Beilage C, S. 433.

Abbildung 1

Praxis und Gegenstände des »Vogtgerichts« wurden auf dem Wege der Verordnung vom 3. Oktober 1811 konkretisiert.

VogtGerVO 1811, S. 127–133.

Abbildung 2

Die zu begutachtenden Angelegenheiten wurden in der Verordnung zur Durchführung von »Vogtgerichten« vom 3. Oktober 1811 einzeln aufgelistet und bezogen sich auf Gegenstände, die das »allgemeine Staatswohl oder das Wohl des Orts betrafen«.

VogtGerVO 1811, S. 128.

Die Ortsbereisungen stellten zunächst einmal eine wichtige Form einer kommunikativen Verwaltungspraxis dar, die der (Zentral-)Verwaltung die entsprechenden Informationen über die lokalen Verhältnisse und wichtige örtliche Kenntnisse erschließen sollte. Allerdings war die Praxis periodischer Ortsbereisungen zunächst noch von den normativen Vorgaben weit entfernt. Waren die Landgemeinden noch zu Beginn des Jahrhunderts für die Zentralverwaltung weitgehend »terra incognita«,

Eibach: Staat vor Ort, S. 79.

Erst nach der Revolution von 1848/1849 wurden die Ortsbereisungen regelmäßig durchgeführt. Dabei lässt sich am Beispiel der beiden Erlasse vom 11. Dezember 1849 und 22. Juni 1858 zeigen, dass sich die Herangehensweise der Bezirksverwaltung hinsichtlich der Kommunikation mit der lokalen Gesellschaft im Allgemeinen und im Rahmen der Ortsbereisungen im Besonderen unter dem Eindruck der Revolution grundlegend gewandelt hat.

Mit der Revolution von 1848/1849 veränderten Regierung und Verwaltung den Blick auf das Verhältnis zwischen Bezirksverwaltung und lokaler Gesellschaft. Man erkannte die Bedeutung einer formellen wie informellen kommunikativen Verwaltungspraxis für die Akzeptanz der staatlichen Verwaltung. Durch den persönlichen Kontakt mit den führenden Persönlichkeiten und ehrenamtlichen Amtsträgern in den Gemeinden sollten die Amtsvorstände dabei helfen, die Akzeptanz der Verwaltung bei der lokalen Gesellschaft zu verbessern. Letztlich sollte dadurch die räumliche Distanz zwischen Bezirksverwaltung und lokaler Gesellschaft verringert werden.

Zur Politisierung der Wahrnehmung der bürokratischen Verwaltung im Vormärz vgl. Bernd Wunder: »Bürokratie. Die Geschichte eines politischen Schlagwortes«, in: Adrienne Héritier (Hg.): Verwaltung und ihre Umwelt. Festschrift für Thomas Ellwein, Opladen 1987, S. 277301.

Mit seinem »Präsidialschreiben« vom 17. September 1849 unternahm Adolf Freiherr Marschall von Bieberstein (1806–1891), der nach der Niederschlagung der Revolution von Großherzog Leopold im Juni 1849 als Nachfolger Johann Baptist Bekks zum Innenminister ernannt worden war, einen ersten Ansatz zur Stärkung der Kommunikation und Kooperation zwischen den Amtsvorständen sowie einflussreichen Persönlichkeiten und Amtspersonen. Zur Umsetzung der neuen Verwaltungsführung gab er den Amtsvorständen detaillierte Anweisungen.

Ein Entwurf des Präsidialschreibens des Innenministers Marschall von Bieberstein vom 17. 9. 1849 findet sich in GLA 236/8212, fol. 47–48, hier allerdings O. D. Auszug aus dem Präsidialschreiben bei Weizel: Das Badische Gesetz, S. 55–56.

Die Amtsvorstände wurden beauftragt, unter Rücksichtnahme auf die »Bedürfnisse der Amtsangehörigen« die Entwicklung im Amtsbezirk zu fördern,

Weizel: Das Badische Gesetz, S. 55.

Die Verwaltung öffnete sich aber nicht einfach nur gegenüber lokalen Interessen und Bedürfnissen als legitimen Einflussfaktoren auf die Meinungsbildung des Amtsvorstandes, sondern nutzte die Kommunikation mit der lokalen Gesellschaft umgekehrt auch dazu, Einfluss auf den Willensbildungsprozess auszuüben, indem »richtigere Begriffe über Zweck und Motive der Regierungsmaßregeln verbreitet« wurden.

Weizel: Das Badische Gesetz, S. 55.

Mit dem Erlass vom 11. Dezember 1849 erteilte das Innenministerium die Ermächtigung, die »Rügegerichte« einstweilen auszusetzen.

Auf Verlangen einer Gemeinde oder Staatsbehörde musste jedoch ein Rügegericht durchgeführt werden; Fröhlich: Gemeindegesetze, S. 250.

Gut ein Jahrzehnt nach dem Erlass der Verordnung vom 11. Dezember 1849 zeigte sich das Innenministerium mit den Ergebnissen dieser Aufsichtspraxis über die Gemeinden zufrieden. So wies das Innenministerium eingangs im neuen Erlass vom 22. Mai 1858 zur Vornahme von »Ortsbereisungen durch die Amtsvorstände« noch einmal ausführlich auf die im Erlass vom 11. Dezember 1849 angestrebten Ziele unmittelbarer Kommunikation und Kooperation zwischen Amtsvorständen und lokalen Führungspersönlichkeiten hin:

Vor dem Hintergrund der positiven Ergebnisse und Gewissenhaftigkeit der Ortsbereisungen seit 1849 wurde ihre Vornahme mit dem Erlass des Innenministeriums vom 22. Mai 1858 vereinfacht. Die größeren Gemeinden sollten weiterhin jährlich, die kleineren hingegen alle zwei Jahre visitiert werden.

OrtsberE 1858, S. 40; vgl. Eibach: Staat vor Ort, S. 143.

Bezirksamtmann Guerillot erfasste im Tagebuch für die Stadt Eberbach eine ganze Reihe von lokalen Verhältnissen und Verwaltungsangelegenheiten. Hierzu gehörten: die Gemarkung der Stadt und ihrer Umgebung, klimatische Verhältnisse, Bevölkerung, Nahrungsquellen (Industrie, Handel, Schifffahrt und Fischerei, Kleingewerbe, Landwirtschaft, Wohlstand), sittliche Zustände, politisches Treiben, kirchliche Verhältnisse und Verkehr. In einem besonderen Abschnitt behandelte Guerillot weiterhin die Aspekte: Gemeindeverwaltung, Schulen, Stiftungen, Vormundschaftswesen und Polizei (Allgemein, Sittlichkeit, Sicherheit, Armenpflege, Feldpolizei, Forst- und Jagdpolizei, Straßenpolizei, Gesundheitspolizei, Gewerbepolizei, Baupolizei).

Vetter: »Untersuchung«, S. 25–42.

Letztlich praktizierte der beflissene Bezirksamtmann bei der Ortsbereisung eine unmittelbare und mündliche Erhebung der Informationen. Zum einen trug er damit zur Verringerung der Distanz zwischen dem Bezirksamt als Verwaltungszentrum und der lokalen Gesellschaft der Stadt Eberbach bei. Zum anderen schuf er durch die Erfassung umfangreicher Informationen und Erkenntnisse zu den (land-)wirtschaftlichen, infrastrukturellen, sicherheits-, wohlfahrts- und gesundheitspolizeilichen Verhältnissen vor Ort die Grundlage dafür, dass die Verwaltungsverhältnisse des lokalen Raumes schriftlich abgebildet werden konnten. Hier bot die Schriftlichkeit des Tagebuchs den höheren Verwaltungsstellen einen mittelbaren Zugang zur Stadt Eberbach als Verwaltungsraum.

ZU Konzepten des politischen und administrativen Raumes vgl. Becker: »Beschreiben«, S. 394; Behrisch: »Vermessen«, S. 9–17. ZU Raumkonzeptionen aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive vgl. Cancik: »Verwaltung, Raum, Verwaltungsraum«.

Mit dem Gesetz über die Organisation der inneren Verwaltung von 1863 reformierte die liberale Regierung unter Leitung des Innenministers August Lamey die bisherige dreigliedrige Verwaltung mit Innenministerium, Kreisregierungen und Bezirksämtern von Grund auf.

Siehe VerwG 1863; Grube: Vogteien, Ämter, Landkreise, S. 109–114. Zu den konzeptionellen Grundlagen der ›volkstümlichen‹ Verwaltung von 1863 vgl. Krosigk: Bürger in die Verwaltung, S. 140. Zum historisch-politischen Kontext der liberalen Ära vgl. Lothar Gail: Der Liberalismus als regierende Partei. Das Großherzogtum Baden zwischen Restauration und Reichsgründung, Wiesbaden 1968, S. 171–191.

Im Einzelnen hat man diese Reformziele folgendermaßen umgesetzt: Mit der körperschaftlichen Selbstverwaltung der Kreisverbände

Auf der Ebene der Kreisverwaltung wurde eine weitreichende körperschaftliche Kreisselbstverwaltung zur Pflege »gemeinsamer öffentlicher Interessen und Angelegenheiten« mit einer Kreisversammlung und einem Kreisrat zur Konstituierung eines Verwaltungsraums eingeführt. Zur Geschichte der Kreisverbände sowie deren Funktionen vgl. Cornelius Gorka: »Das Organisationsgesetz von 1863 und die Entstehung der Kreise«, in: Bernd Breitkopf (Hg.): 140 Jahre kommunale Selbstverwaltung im Landkreis Karlsruhe. Entstehung und Entwicklung, Aufgaben und Organe, Wahlen und Abgeordnete, Ubstadt-Weiher 2003, S. 20–32.

So stellte Innenminister August Lamey in der Diskussion des Regierungsentwurfs zum Organisationsgesetz fest, »daß es das Streben unserer Zeit ist, das Staatswesen organisch mit der Gesamtbevölkerung zu verbinden und in eine Einheit zusammenzufassen«.

»Rede des Präsidenten des Ministeriums des Innern, Staatsrath Dr. Lamey, in der 84. öffentlichen Sitzung der Zweiten Kammer vom 6. d. M.«, in: Karlsruher Zeitung (9. 5. 1863); vgl. Krosigk: Bürger in die Verwaltung, S. 134–135.

Zwar führte die Regierung mit dem Gesetz eine Bürgerbeteiligung in der Kreis- und Bezirksverwaltung ein, doch stärkte sie gleichzeitig auch die Aufsicht durch das Innenministerium. Um das Verwaltungszentrum näher an die Bezirksverwaltung heranzuführen, wurde die Einrichtung von vier Landeskommissären geschaffen, die als Bevollmächtigte Sitz und Stimme im Innenministerium hatten, aber in den vier Kreisen »über die Amt- und Kreisverwaltung und deren Beamte die unmittelbare Aufsicht« führten.

VerwG 1863, § 22; vgl. Krosigk: Bürger in die Verwaltung, S. 166–170.

Die einzelnen Bestimmungen ihrer Tätigkeit machen deutlich, dass die Regierung eine möglichst unmittelbare Kontrolle und Aufsicht im weiteren Sinne über die »Dienstführung der Beamten« und die »Zustände der Verwaltung«

VerwG 1863, § 22, Ziffer 1.

Abbildung 3

Die Vollzugsverordnung vom 12. Juli 1864 erweiterte noch einmal die Befugnisse der Landeskommissäre und gab ihnen die Vollmacht, in jede Verwaltungstätigkeit eingreifen zu können und beispielsweise in Bezirksratssitzungen – außer bei Gegenständen der Verwaltungsgerichtsbarkeit – den Vorsitz zu übernehmen.

»Vollzugsverordnung zum Gesetze über die Organisation der inneren Verwaltung«, 12. 7. 1864, in: Großherzoglich Badisches Regierungs-Blatt (1864), S. 333–366 [VO 1864], § 18.

Die Vollzugsverordnung von 1864 stärkte noch einmal die Aufsichts- und Mittlerrolle der Landeskommissäre zwischen Innenministerium und Bezirk. So war es »vorzugsweise Aufgabe der Landeskommissäre, den Vollzug der Verwaltungsgesetze und der Verwaltungseinrichtungen im Geiste der Landesverfassung und des Gesetzes vom 5. Oktober 1863 zu überwachen«.

VO 1864, § 17.

Die Einführung von Landeskommissären kam einem Paradigmenwechsel gleich, da sie eine auf Unmittelbarkeit beruhende Verwaltungspraxis förderte: So erklärte August Lamey in der »Begründung zum Gesetz über die Organisation der Verwaltung«, dass die »häufige Untersuchung der öffentlichen Zustände und der Dienstführung der Executivbeamten an Ort und Stelle, die persönliche Prüfung und Beseitigung von Beschwerden und Mißständen, sowie das unmittelbar nachhelfende Eingreifen der höheren Organe […] eine so wichtige Aufgabe einer guten Verwaltung« sei, dass diese »mehrere[n] Mitgliedern des Ministeriums« in fest umgrenzten Bezirken aufgetragen werden sollte.

»Begründung zum Gesetz über die Organisation der Verwaltung«, in: Verhandlungen der Stände-Versammlung des Großherzogthums Baden in den Jahren 1861/63. Enthaltend die Protokolle der zweiten Kammer, Beilagenheft 4/2, Karlsruhe 1863, S. 627–643 [Begr VerwG], hier S. 634.

Die Regierung maß den Landeskommissären »für die Entwicklung eines lebendigeren und volksthümlicheren Geistes in der innern Staatsverwaltung« besonderen »Werth« und »Bedeutung« bei.

Begr VerwG, S. 637.

Der Bezirksrat war eine eigentümliche Neuschöpfung des Verwaltungsgesetzes von 1863. Unter dem Vorsitz des Bezirksbeamten war der Bezirksrat für einen wesentlichen Teil der inneren Verwaltung zuständig und übte in der ersten Instanz die Rechtspflege in Streitigkeiten des öffentlichen Rechts aus. Besetzt war er mit sechs bis neun Bezirksräten, die von der Regierung aus einer von der Kreisversammlung aufgestellten dreifachen Kandidatenliste ernannt wurden.

VerwG 1863, § 2 und § 60, Absatz 1.

Hinter der Figur des Bezirksrats stand unter anderem die Einsicht, dass die herkömmliche Form einer auf Schriftlichkeit beruhenden Verwaltungspraxis nicht ausreichte, um in der lokalen Gesellschaft Akzeptanz für Verwaltungsentscheidungen zu erzielen. So erhoffte sich die Regierung in der »Begründung« zum Gesetz über die Organisation der Verwaltung vom 9. Februar 1863, dass die »Mitwirkung der tüchtigsten und durch ihre Einsicht und ihren Gemeinsinn ausgezeichneten Männer der Bezirke unter der Leitung des ständigen angestellten Staatsbeamten bei einer Reihe von staatlichen Geschäften nicht nur eine berechtigte Forderung der Zeit, sondern auch von dem größten Nutzen für das Vertrauen in die gerechte und umsichtige Handhabung der öffentlichen Gewalt«

Begr VerwG, S. 632.

Die Mitwirkung der Bezirksräte sollte sich insbesondere auf öffentliche Angelegenheiten erstrecken, bei denen besondere lokale Kenntnisse vorteilhaft waren. Von einer Mitarbeit der Bezirksräte erwartete sich die Regierung »die zur richtigen Beurtheilung der thatsächlichen Grundlagen erforderlichen Erfahrungen und Kenntnisse des öffentlichen, namentlich des Gemeindelebens«.

Begr VerwG, S. 632–633.

Sie sollten ihre Kenntnisse des lokalen Raumes, zu dem die örtlichen Verwaltungsverhältnisse und die lokale Gesellschaft gehörten, in die Bezirksverwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit einbringen. Es war die Absicht, dadurch die Distanz zwischen dem Verwaltungszentrum und der lokalen Gesellschaft zu verringern. Diese vermittelnde Rolle konnten die Mitglieder des Bezirksrats als Verwaltungsorgan und Verwaltungsgericht erster Instanz sowie in ihrer Funktion ›als Einzelne‹ in ihren Distrikten ausüben.

Zur Verwaltungsgerichtsbarkeit vgl. Gernot Sydow: Die Verwaltungsgerichtsbarkeit des ausgehenden 19. Jahrhunderts. Eine Quellenstudie zu Baden, Württemberg und Bayern mit einem Anhang archivalischer und parlamentarischer Quellen, Heidelberg 2000; Gernot Sydow: »Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Baden«, in: Karl-Peter Sommermann / Bert Schaffarzik (Hg.): Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa, Berlin 2017 [im Druck].

Die Kompetenzen des Bezirksrats als Verwaltungsgericht erster Instanz waren insbesondere auf Bereiche ausgerichtet, bei denen die örtlichen Kenntnisse der Ehrenbeamten hilfreich sein konnten. Die Zuständigkeiten umfassten beispielsweise das Heimats- und Ortsbürgerrecht sowie den Bürgernutzen oder die Frage nach der Höhe der Beiträge und persönlichen Leistungen zu Gemeindezwecken.

VerwG 1863, § 5. Weiterhin war der Bezirksrat als erste Instanz der Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständig für: Beiträge zu Kriegskosten; Beiträge und Leistungen ZU Kirchen und Schulverbänden U. a.; Beiträge zu Vizinal- und Verbindungsstraßen sowie Gemarkungsrechte U. a.; Angelegenheiten der Bodenkultur; Angelegenheiten von Jagd, Fischerei und Wasser; Stimmberechtigung und Wählbarkeit bei Gemeinde-, Bezirks- und Kreiswahlen; Verbringung in die polizeiliche Verwahrungsanstalt.

Auch im Hinblick auf Verwaltungssachen hatte der Bezirksrat eine Reihe von Befugnissen inne, die sich – wie etwa die Erkenntnis zur Notwendigkeit öffentlicher Bauten – auf gemeindliche und lokale Verhältnisse bezogen.

VerwG 1863, § 6: Der Bezirksrat beschloss unter anderem in folgenden Verwaltungssachen: Notwendigkeit öffentlicher Bauten; Erteilung der Staatsgenehmigung zu Beschlüssen der Gemeinden und ihrer Behörden; Voranschlag des Gemeindehaushalts, wenn der Bezirksbeamte Anstand nimmt; Gesuche und Anträge auf Verleihung von Wirtschaftsrechten und anderen Gewerbekonzessionen; Zulässigkeit gewerblicher Anlagen.

Neben den Kompetenzen, die ein Bezirksrat als Kollegium ausübte, hatten die Bezirksräte eine ganze Reihe von Funktionen, die sie ›als Einzelne‹ in ihrem Distrikt zugesprochen bekamen.

Zur statistischen Entwicklung der ›Einzeltätigkeiten‹ der Bezirksräte vgl. Krosigk: Bürger in die Verwaltung, S. 212–213.

Wie viel Bedeutung das Innenministerium den polizeilichen Funktionen beimaß, lässt sich daran erkennen, dass es noch vor Inkrafttreten des Gesetzes, nämlich am 20. August 1864, die polizeilichen Funktionen auf dem Verordnungswege regelte.

PolFVO 1864.

In ihren Distrikten mussten die Bezirksräte ihr »Augenmerk« »auf die allgemeinen und örtlichen polizeilichen Zustände« richten.

POIFVO 1864, § 2.

Von ihren »Wahrnehmungen« bezüglich Sicherheit und Ordnung hatten sie dem Bezirksbeamten »Mitteilung«

POIFVO 1864, § 3.

Ein weiterer Wirkungsbereich war die öffentliche Hygiene. Hier baute man etwa ein Jahrzehnt nach der Einrichtung der Bezirksräte ihre Befugnisse mit der Verordnung zur »Sicherung der öffentlichen Gesundheit und Reinlichkeit« vom 27. Juni 1874 weiter aus.

»Verordnung: Die Sicherung der öffentlichen Gesundheit und Reinlichkeit betreffend«, 27. 6. 1874, in: Gesetzes- und Verordnungs-Blatt für das Großherzogthum Baden (1874), Nr. 28, S. 353–359 [GesRein-VO 1874].

Solche ortsspezifischen Kenntnisse des Verwaltungsraumes waren insbesondere bei der Umsetzung der gesetzlichen Vorschriften zur Errichtung von Gruben in Städten in entsprechende bezirkspolizeiliche Vorschriften notwendig.

GesReinVO 1874, § 1.

Dem Bezirksrat waren auch unmittelbar beaufsichtigende Funktionen bei der Implementierung der Verordnung zugeschrieben. Dies betraf zum Beispiel die »periodische Reinigung« von Gewässern innerhalb von Ortschaften, die die »Ortspolizeibehörde unter Aufsicht des Bezirksamts zu regeln und zu überwachen« hatte.

GesReinVO 1874, § 5, Absatz 7.

Ein zentraler Aspekt der Mitarbeit der Bezirksräte in der Bezirksverwaltung war ihre Rolle als lokale Informanten, Berater und Sachverständige für eine ganze Reihe von öffentlichen Angelegenheiten. Sie waren zu »besondere[r] Aufmerksamkeit« und »persönliche[r] Kenntnißnahme« im Hinblick auf die hygienischen Zustände in ihren Distrikten aufgefordert. Über »Mißstände« sollten sie den Amtsvorstand benachrichtigen und Verbesserungsvorschläge unterbreiten.

GesReinVO 1874, § 15.

Die Bezirksräte wirkten in der Praxis jedoch nicht nur als lokale Informanten, Berater und Sachverständige im Rahmen der monatlichen Sitzungen des Bezirksrats, sondern vermittelten auch in ihrer ehrenamtlichen Funktion unmittelbar in ihrem Kreis – ganz im Sinne einer partizipativen Verwaltungspraxis. In ihrer Mittlerrolle wirkten sie im Sinne der Bezirksverwaltung direkt im lokalen Raum. So stellte Amtmann Ernst Müller etwa für den Bezirk Adelsheim fest, dass Bezirksräte Fragen, die in den Sitzungen vorgeschlagen worden waren, mit Vertretern der Gemeinden ihrer Distrikte diskutierten, was sich positiv auf die Entscheidungsfindung auswirkte.

GLA, 338/1182, Jahresbericht des Bezirksamts Adelsheim 1881.

Darüber hinaus konnten die Bezirksräte auch auf die lokale Interessenslage einwirken und so zwischen Bezirksverwaltung und Gemeindeanliegen vermitteln. In seinem Jahresbericht für 1865 führte Oberamtmann Karl Richard den Bau im öffentlichen Interesse sowie die Beilegung von Streitigkeiten bei Feldwegzulagen und Wassernutzung als Bereiche für die Vermittlungsbemühungen an.

GLA, 236/10287, Jahresbericht des Bezirksamts Engen 1865.

Den hier angeführten positiven Beispielen mit ›Einzeltätigkeiten‹ der Bezirksräte stehen natürlich auch negative Bemerkungen von Amtmännern und Landeskommissären – insbesondere was die Ausübung der polizeilichen Funktionen anbelangt – gegenüber. Im Laufe der 1870er Jahre entwickelten sich die Mitwirkung bei den Unterstützungszahlungen für die Familien von eingezogenen Reservisten, der Bereich öffentliche Gesundheit und Reinlichkeit sowie die Kreisarmenkinderpflege als bevorzugte Bereiche der ›Einzeltätigkeit‹ der Bezirksräte.

Vgl. Krosigk: Bürger in die Verwaltung, S. 209–214.

Durch die Einrichtung von Bezirksräten als Verwaltungsorgan und als Verwaltungsgericht erster Instanz sowie die Ausstattung der einzelnen Bezirksräte mit administrativen und polizeilichen Kompetenzen in den ihnen zugewiesenen Gebieten sollte die Distanz zwischen Bezirksverwaltung und lokaler Gesellschaft verringert werden. Vor Ort sollte die Bezirksverwaltung institutionell in die Fläche ›vorrücken‹ und dadurch räumliche Distanz abbauen.

Vgl. Ganzenmüller / Tönsmeyer: »Vorrücken des Staates«.

Auch wenn die Teilnahme der Bezirksräte an den Ortsbereisungen, welche die Amtsvorstände jährlich in größeren Städten und alle zwei Jahre in kleineren Städten ihrer Bezirke durchführten, nicht Gegenstand des Verwaltungsgesetzes von 1863 und der Vollzugsverordnung von 1864 war, machten sich Amtsvorstände und Landeskommissäre sehr früh Gedanken über die Zuziehung der jeweiligen Bezirksräte. Die Ortsbereisungen bildeten eine besondere Gelegenheit für ›unmittelbare‹ Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen den Amtsvorständen und den Bezirksräten sowie mit Vertretern der lokalen Gesellschaft.

Der folgende Abschnitt zur Teilnahme der Bezirksräte an den Ortsbereisungen der Bezirksvorstände stützt sich in wesentlichen Teilen auf Krosigk: Bürger in die Verwaltung, S. 205–208.

Jonathan Winter, Landeskommissär in Konstanz, empfahl 1865 den Amtsvorständen, die Mitglieder zu den Ortsbereisungen in den jeweiligen Distrikten »einzuladen«. Dabei sollten die Bezirksräte »mit allen Verhältnissen in den Gemeinden« bekannt gemacht werden und zudem so das Interesse am »Dienst« gefördert und die Bezirksräte mit der Überwachung des Vollzugs von Anordnungen beauftragt werden.

»Jahresbericht des Großherzoglich Badischen Landescommissärs für die Kreise Villingen und Konstanz für das Jahr 1865«, in: Jahresberichte der Landeskommissäre 1865, S. 45.

In seinem Bezirk Ettenheim nutzte Oberamtmann Johann Gruber die Bereisungen der Gemeinden dazu, die Bezirksräte zu vermehrter ›Einzeltätigkeit‹ zu motivieren und ihnen Aufgaben anzuweisen. Er hatte die Bezirksräte »in die Verhältnisse eingeweiht und [ihnen] die Beaufsichtigung des Vollzugs einzelner Bescheidsauflagen […] aufgetragen, auch anderweite Aufträge wie hinsichtlich des Standes einzelner Straßen und Wege […] erteilt«.

GLA, 236/10290, Jahresbericht des Bezirksamts Ettenheim 1872.

Im Bezirk Müllheim hatten Oberamtmann Ludwig Sachs zufolge mehrere Bezirksräte »von der Einladung Gebrauch gemacht und dem Geschäft mit großem Interesse angewohnt«.

GLA, 236/10331, Jahresbericht des Bezirksamts Müllheim 1867.

Viele Amtsvorstände und Landeskommissäre berichteten positiv über die Hinzuziehung von Bezirksräten bei Ortsbereisungen, auch wenn diese nicht unbedingt allzu weitreichende Tätigkeiten umfassten. In seinem Jahresbericht für 1869 hob Landeskommissär Camill Winter in Karlsruhe besonders die »vielseitige Verwendung« der Bezirksräte in der Bezirksverwaltung hervor und lobte dabei einige Bezirksämter besonders. Zugleich wies er auf die erfolgreiche Mitwirkung zweier Bezirksräte in Rastatt hin.

»Jahresbericht des Großherzoglich Badischen Landescommissärs der Kreise Karlsruhe und Baden für das Jahr 1869«, in: Jahresberichte der Landeskommissäre 1869, S. 48–49.

In welcher Form die Ortsbereisungen als Grundlage für die Zusammenarbeit der Amtsvorstände mit ihren Bezirksräten genutzt werden konnten, erläuterte dann einige Jahre später im Jahresbericht für 1875 etwas detaillierter Otto von Scherer, der 1874 das Amt des Stadtdirektors in Pforzheim übernommen hatte. Scherer hatte bei den 13 Ortsbereisungen die betreffenden Bezirksräte regelmäßig mitgenommen, um bei dieser Gelegenheit »durch Spezialanschauung« die bezirkspolizeilichen Vorschriften bezüglich der Verordnung über öffentliche Reinlichkeit und Gesundheit am Beispiel von Düngerstätten und Jauchebehältern »zur Ausführung zu bringen«.

GLA, 236/10348, Jahresbericht des Bezirksamts Pforzheim 1875.

Auch wenn die gemeinsamen Ortsbereisungen in einigen Bezirken nicht hinreichten, um eine verstärkte ›Einzeltätigkeit‹ der Bezirksräte anzuregen, so bildeten sie dennoch in kommunikativer Hinsicht eine wertvolle Praxis für die Zusammenarbeit von Amtsverwaltung und Bezirksräten. Sie boten dem Bezirksvorstand eine Gelegenheit, um vor Ort Sichtweisen der staatlichen Verwaltung zu vermitteln, eine geteilte Problemwahrnehmung herbeizuführen und die Unterstützung der Bezirksräte für die Maßnahmen der Verwaltung zu gewinnen. Zugleich konnten sie sich auch unmittelbar über lokale Reaktionen und Absichten informieren. Die Durchführung der Ortsbereisungen gemeinsam mit den jeweiligen Bezirksräten des Distrikts bot damit eine Möglichkeit, nicht nur Informationen zu den Verwaltungsverhältnissen zu erheben, sondern auch noch Erkenntnisse über den jeweiligen lokalen Handlungsbedarf, die Interessenslage und das Stimmungsbild innerhalb der lokalen Gesellschaft zu erlangen. Für die Bezirksverwaltung war es wichtig, über solches »administratives Orientierungswissen« zu verfügen, um aus der Distanz des Bezirksamts mögliche lokale Handlungsspielräume ausnutzen zu können.

Vgl. Krosigk: Bürger in die Verwaltung, S. 225–233.

Der letzte Abschnitt dieses Beitrags untersucht die Verwendung der Ergebnisse der Ortsbereisungen in den »Jahresberichten der Landeskommissäre«. Während im Reitzenstein’schen Verwaltungssystem von 1809 diese ausschließlich verwaltungsintern verwendet wurden, leitete die Verwaltungsreform von 1863/1865 auch eine neue Phase der publizistischen Öffentlichkeitsarbeit der badischen Verwaltung ein.

Eine Zusammenstellung der amtlichen Veröffentlichungen bis zum Jahre 1897 findet sich in: Badische Bibliothek. Systematische Zusammenstellung selbständiger Druckschriften über die Markgrafschaften, das Kurfürstenthum und Großherzogthum Baden, Teil I: Staats- und Rechtskunde, Bd. 1, Karlsruhe 1897, S. 108–112.

Die »Jahres-Berichte der Grossherzoglich badischen Landes-Commissäre über die Zustände und Ergebnisse der innern Verwaltung«, die für die Jahre 1865 bis 1872 veröffentlicht wurden,

Jahresberichte der Landeskommissäre.

Die »Jahresberichte der Landeskommissäre« stützten sich inhaltlich vornehmlich auf das Material, das die Bezirksverwaltungen in ihren jährlichen Reporten »über die Verwaltungszustände« lieferten. Die Landeskommissäre wiederum verfassten für ihren jeweiligen Kreis einen Jahresbericht, den sie an das Innenministerium weiterleiteten.

VO 1864, § 27. Die Jahresberichte der Bezirksverwaltung bildeten die Grundlage für die Jahresberichte der Landeskommissäre und für die seit 1880 herausgegebenen Jahresberichte des Innenministeriums: Jahres-Bericht des Großherzoglich Badischen Ministeriums des Innern über seinen Geschäftskreis, 1880-1896, Karlsruhe 1883–1897.

Die Schilderungen über die Verwaltungszustände in den »Jahresberichten der Landeskommissäre« umfassten zunächst »Allgemeine Verhältnisse der Bezirke«. Erst nach dieser Kategorie wurden die einzelnen Verwaltungszweige und -einrichtungen angeführt: Hierzu gehörten Bezirksämter und Gemeindeverwaltungen, Kirchen-, Schul- und Stiftungswesen sowie die Kreisverbände.

»Jahresbericht der Großherzoglich Badischen Landescommissäre über die Zustände und Ergebnisse der innern Verwaltung für das Jahr 1872«, in: Jahresberichte der Landeskommissäre 1872, S. III–V (Inhaltsverzeichnis).

Beispielhaft können hier die »Verkehrsverhältnisse« angeführt werden. Hier geht es um Eisenbahnen, Eisenbahnverkehr, Dampfboote, Hafenverkehr, Post- und Telegrafenverwaltung sowie Straßenbauten. Den Verkehrsverhältnissen wurde nicht nur eine große Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung Badens beigemessen. Eine Wirkung von Verkehrsinfrastruktur lag ebenso in der Verkürzung räumlicher Distanzen.

Vgl. Günzel: »Raum«, S. 16. Zur Wirkung der Eisenbahn auf den Raum vgl. Wolfgang Schivelbusch: Geschichte der Eisenbahnreise. Zur Industrialisierung von Raum und Zeit im 19. Jahrhundert, München 1977.

Die Statistiken, Tabellen und Berichte in den »Jahresberichten der Landeskommissäre« wiederum beschreiben die Bezirke und Kreise als homogene, vergleichbare sowie nach sachlichen Gesichtspunkten organisierbare Verwaltungsräume. Die Tätigkeit der Verwaltung, wie sie sich in diesen Abhandlungen in ihren administrativen, wirtschaftlichen, infrastrukturellen und sozialen Verhältnissen darstellte, hatte also neben einer inhaltlichen und zeitlichen auch ganz wesentlich eine räumliche Dimension.

Während durch die partizipative Verwaltungspraxis und die Einführung von Bezirksräten die Distanz zwischen Bezirksverwaltung und lokaler Gesellschaft abgebaut werden sollte, war es beabsichtigt, dass durch die Veröffentlichung der »Jahresberichte der Landeskommissäre« die jeweiligen Bezirke als Verwaltungsräume mittelbar in Form von Tabellen, Statistiken und Beschreibungen (ab-)gebildet werden. Durch die Auswahl der Sachpunkte, die in den Jahresberichten behandelt wurden, lässt sich verfolgen, an welchen Aspekten das Innenministerium insbesondere interessiert war.

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