Recht, Staat und Krieg

Diese tiefsinnige Bemerkung findet sich in Joseph Redlichs Studie zur österreichischen Regierung und Verwaltung im Ersten Weltkrieg. Er bezog sich auf die von Politikern vertretene deutsch-nationale Ausrichtung der Regierung unter Karl I., mit der eine Neuordnung der Monarchie unter Ausschluss von wesentlichen politischen Kräften erreicht werden sollte. Die Habsburgermonarchie war in diesen Plänen nicht mehr der bekennende Nationalitätenstaat, wie ihn der österreichische Staatsrechtler Ludwig Gumplowicz noch in den 1890er-Jahren skizziert hatte.

Vgl. Ludwig Gumplowicz, Das Oesterreichische Staatsrecht. Ein Lehr- und Handbuch, Wien 1891, S. 52.

Redlich blickte kopfschüttelnd auf die letzten Jahre der Monarchie und vergegenwärtigte sich die ›Sollbruchstellen‹ der damaligen Politik. Er war nicht vom Denkmuster des ›doomed to fail‹ bestimmt.

Ein kritischer Kommentar zu diesem Denkstil findet sich bei John Deak, »The Great War and the Forgotten Realm. The Habsburg Monarchy and the First World War«, in: Journal of Modern History 86/2 (2014), S. 336–380, hier S. 338–348.

Der amerikanische Historiker Pieter Judson ist einer dieser Forscher, der sich in seiner Neuinterpretation der Habsburgermonarchie ganz besonders für derartige Kräfte, die Zusammenhalt förderten, interessiert. Für ihn zählt dazu ganz besonders das Interesse von Männern und Frauen aus verschiedenen sozialen, ethnischen und politischen Gruppen am Fortbestand der Monarchie.

Vgl. Pieter M. Judson, The Habsburg Empire. A New History, Cambridge, Mass. 2016, bes. Kap. 7.

Osterhammel schreibt in der Auseinandersetzung mit Integrationsstrategien von Imperien der »elaborierten Bürokratie« eine wichtige Rolle zu.

Osterhammel, Verwandlung der Welt, S.611.

Diese Charakterisierung muss in einer Hinsicht relativiert werden. Redlich stellte einen Kurzschluss her zwischen juristischer Ausbildung und einer am Monarchen und der Gesamtstaatsidee orientierten Einstellung, zwischen Amt und Loyalität, zwischen Treueid und opferwilliger Dienstauffassung. Dafür finden sich zwar Belege in der Belletristik,

Vgl. dazu den Beitrag von Burkhardt Wolf in diesem Band.

Die zunehmende Politisierung der Beamten führte zu Gegenmaßnahmen der Regierung. Auf kaiserlichen Wunsch mahnte Kielmansegg als Leiter einer Übergangsregierung im Jahr 1895 politische Enthaltsamkeit ein. In einer Direktive, die im nichtamtlichen Teil der Wiener Zeitung veröffentlicht wurde, untersagte er den Beamten jede öffentliche Parteinahme in politischen Fragen, weil diese mit ihrer »nothwendigen Objectivität« nicht vereinbar wäre.

Wiener Zeitung 11.08.1995, 1-2, S.2.

Die Gewährung von politischen Rechten und deren Einschränkung, die Unterwerfung zunehmend politisierter Beamter unter die politische Deutungshoheit der vorgesetzten Stellen, das Vertrauen auf die exklusive Kompetenz der Behörden zur Vertretung des Gemeinwohls selbst gegenüber einer hochkomplexen modernen Gesellschaft – all das kann man in Anlehnung an die eingangs zitierte Bemerkung von Redlich als verwirklichte Unwahrscheinlichkeiten verstehen. In meinem Beitrag werde ich das heuristische Potenzial von Redlichs ironischer Stellungnahme dazu nutzen, mit dem Rechtsstaat einen weiteren Integrationsfaktor in den Blick zu nehmen. Das Nebeneinander von Rechtsstaatlichkeit und Ausnahmezustand in der Zeit des Ersten Weltkriegs werde ich als eine weitere verwirklichte Unwahrscheinlichkeit analysieren – ebenso wie das desintegrative Potenzial der Verrechtlichung des Beamtendienstverhältnisses.

Der Dialog zwischen einer kulturwissenschaftlich orientierten Geschichte mit einer Verwaltungsgeschichte, die sich für Praxisformen, Handlungsspielräume und Denkstile der Behörden und ihrer Beamten interessiert, vermittelt neue Einblicke in die spannungsvolle Beziehung zwischen Staat, Staatsdiener und Gesellschaft in der Zeit des Ersten Weltkriegs. Dies trägt zu einem besseren Verständnis der Delegitimation von Kaiser und Monarchie bei, die ja im gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Leben durch die Handlungen und Unterlassungen der Beamten präsent waren. Das Versagen der Verwaltung in der Versorgung der Bevölkerung und die bekannten Übergriffe gegen weitgehend entrechtete Bürgerinnen und Bürger finden sich in der Literatur über die gesellschaftlichen Auswirkungen des Krieges immer wieder. Ich werde diese offensichtlich desintegrativen Folgen staatlichen Handelns anhand von Fallbeispielen (Weiß und Klebkowska) im zweiten Teil diskutieren, wobei ich mich auf die Verhandlungen vor dem Reichsgericht und dem Verwaltungsgerichtshof stützen werde. Hier kommt dem Recht eine integrative Funktion zu, die durch ein selbstherrliches Ausschalten von Verfahrensnormen seitens der Verwaltung und ihrer Mitarbeiter unterlaufen wurde. Im ersten und dritten Teil meines Beitrags analysiere ich dagegen die desintegrative Rolle der Verrechtlichung von Beamtendienstverhältnissen. Ich stütze mich dabei ebenfalls auf Verhandlungen vor dem Reichsgericht (Kubitschek und Gürtler).

Die Verhandlungen vor dem Reichsgericht stellen einen ausgezeichneten Beobachtungspunkt für meine Analyse bereit. Ich verwende sie als ›Mitschriften‹,

Vgl. zu dem Konzept der Mitschrift als einer ›kopräsenten Begleitung‹ der Bürokratie durch die Literatur Kerstin Stüssel, In Vertretung. Literarische Mitschriften von Bürokratie zwischen früher Neuzeit und Gegenwart, Tübingen 2004, S. 23–36.

Die Stellung der Beamten zu Staat und Kaiser war vor dem Beginn des Krieges in Bewegung geraten. Die Ausweitung der Staatstätigkeit, die Bildung von Interessensvertretungen durch die Beamten, das zunehmende Engagement der politischen Parteien für diese Wählergruppe veränderten die Spielregeln. Auf einer rein formalen Ebene bestand zwar weiterhin das persönliche Loyalitätsverhältnis zum Kaiser, wie es im Treueid beschworen wurde.

Vgl. dazu Manfred Rauchensteiner, Der Erste Weltkrieg und das Ende der Habsburgermonarchie 1914-1918, Wien 2013, S. 157.

Die eingangs zitierte Bemerkung von Friedrich von Call, die er als Stimmführer während einer Sitzung des Reichsgerichts gemacht hatte, hätte den Thronfolger in seinen schlimmsten Befürchtungen bestätigt. Denn hier wurde von einem Hüter der österreichischen Verfassung die grundsätzliche Möglichkeit in den Raum gestellt, dass sich die Beziehung zwischen den Beamten und dem Staat beziehungsweise dem Kaiser auf ein reines Vertragsverhältnis reduzieren lasse. Das hätte nicht nur dem konservativen Weltbild von Erzherzog Franz Ferdinand, sondern ebenso dem staatsrechtlichen Denken dieser Zeit widersprochen. Das Verhältnis zwischen Beamten und Staat war auch für die Juristen

Unter den Bedingungen des Krieges war die Vorstellung vom Dienstverhältnis der Beamten als einem Vertragsverhältnis umso irritierender. Der Erste Weltkrieg war zu Beginn mit großem Optimismus verbunden und hatte weitreichende Folgen für Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Die Anforderungen an die Staatsverwaltung stiegen, der Zugriff des Staates auf die Bevölkerung und ihre Ressourcen wurde verstärkt und die Einspruchsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger gegen die Übergriffe der zivilen und militärischen Verwaltung verringert. Das konfrontierte die Beamten mit erhöhten Erwartungen an ihre Arbeitsleistung, ihre Loyalität und ihre Identifikation mit den politischen Zielen von Regierung und Armeeführung. Gleichzeitig waren die Mitarbeiter der staatlichen und kommunalen Verwaltung mit einer Vielzahl von politischen Akteuren und Bevölkerungsgruppen konfrontiert, die ihre Hoffnungen auf weitreichende Veränderungen setzten und dafür Unterstützung suchten. Bereits der Krieg selbst und nicht erst dessen siegreiches Ende wurde zum Hoffnungsträger für höchst widersprüchliche politische Ziele: Rücknahme wie Vertiefung der Demokratisierung, Föderalismus wie Zentralisierung, Festschreiben der deutschen Dominanz in Cisleithanien, um nur einige zu nennen.

Vgl. Judson, Habsburg Empire, S.385 f.; zu den Forderungen des deutschen Nationalverbandes vgl. Brennan, Reforming Austria-Hungary, S. 68–77.

Regierung und Kaiser waren weit davon entfernt, diese Annahmen zu erfüllen. Auch die wiederholt erhobenen Forderungen des Generalstabs nach einer militärischen Übernahme ziviler Autorität in Böhmen, wie das ja bereits in Bosnien, Herzegowina, Dalmatien, Galizien, Bukowina und Teilen Mährens geschehen war, sowie nach einer Ausweitung der Militärgerichtsbarkeit wurden vom Kaiser immer wieder abgelehnt.

Rauchensteiner, Der Erste Weltkrieg, Kap. 7; zur Übernahme der Zivilverwaltung durch das Militär vgl. die Darstellung von Brennan, Reforming Austria-Hungary, S.49–57 sowie Walter Mentzel, »Kriegserfahrung von Flüchtlingen aus dem Nordosten der Monarchie während des Ersten Weltkrieges«, in: Bernhard Bachinger, Wolfram Dornik (Hg.), Jenseits des Schützengrabens. Der Erste Weltkrieg im Osten. Erfahrung – Wahrnehmung – Kontext, Innsbruck 2013, S. 359–390, bes. S.365–376.

Die Krise des Staates, die sich während der Kriegshandlungen immer mehr zuspitzte, war nicht unausweichlich. Im Gegensatz zu lange ungefragt tradierten Vorstellungen von der Habsburgermonarchie als Zwangsanstalt oder wenigstens als Anachronismus, die im Krieg untergehen musste,

Vgl. dazu auch die kritische Auseinandersetzung mit traditionellen Narrativen vom notwendigen Untergang der Monarchie bei Deak, »The Great War«, S. 340–364.

Dieser Umschwung in der Haltung der Bevölkerung zu Regierung und Dynastie war jedoch nicht allein der Versorgungskrise geschuldet. Ebenso verantwortlich war die veränderte Einstellung der Regierung, die im Zeichen der Kriegsdiktatur von einer kooperativen zu einer rein dirigistischen Haltung im Umgang mit der Bevölkerung überging und dabei, wie Josef Redlich beobachtete, »den lebendigen Kontakt mit den gesellschaftlich-politischen Kräften der Bevölkerung mehr und mehr verlor.«

Redlich, Österreichs Regierung und Verwaltung, S. 153; zur kooperativen Haltung vgl. die Bemerkung von John Boyer, der den Staat der Habsburgermonarchie als »broker and mediator« charakterisiert: John Boyer, »Some Reflections on the Problem of Austria, German, and Mitteleuropa«, in: Central European History 22 (1989), S. 301–315, hier S.311; zum Prinzip der kooperativen Realisierung von Infrastrukturprojekten vgl. Osterkamp, »Wasser, Erde, Imperium«, S. 179–197.

Die Beamten spielten in dieser Vorstellung von Kriegsregierung eine zentrale Rolle. Sie standen für Stabilität, sollten Ressourcen für die Bedürfnisse der Kriegsführung bereitstellen und die Erwartungen der Militärs an eine disziplinierte und entpolitisierte Heimatfront erfüllen. Wie kamen die Beamten mit diesen Anforderungen zurecht? Es gibt anekdotische Berichte von Beamten selbst, wie etwa von Kleinwaechter, dem bereits erwähnten Mitarbeiter des Finanzministeriums, in denen ihre Opferbereitschaft hervorgehoben wurde:

Aufopferung am Schreibtisch, Anständigkeit, Pflichttreue, eiserner Fleiß und fachliche Tüchtigkeit waren einige der Maßnahmen, mit denen sich die Beamten den Herausforderungen des Kriegs an die Staatsverwaltung stellten.

Redlich, Österreichs Regierung und Verwaltung, S.151 f.

Weshalb stellte sich dem Reichsgericht die Frage nach dem Verhältnis zwischen Beamten und Staat in der oben zitierten Form? In den Verhandlungen des Reichsgerichts waren ethische und politische Aspekte eines Falls in der Regel nur als Subtext präsent. Den Stimmführern in diesem exklusiven Gremium war durchaus bewusst, dass sie sich nicht in einem Debattierklub befanden und deshalb ihre Einlassungen auf die juristische Einschätzung eines Sachverhaltes zu beschränken hatten. Indem sie Sachfragen in höchst kompetenter Form als Rechtsfragen behandelten, konnten sie verfassungsmäßig garantierte Rechte schützen und als letzte Instanz über Ansprüche an den Staat und Kompetenzkonflikte entscheiden.

Franz Hauke, »Zusatz zum Art. Rechtsschutz im öffentlichen Recht«, in: Ernst Mischler, Josef Ulbrich (Hg.), Österreichisches Staatswörterbuch. Handbuch des gesamten österreichischen öffentlichen Rechtes, Bd. 4, Wien 1909, S.51–53, hier S. 51; vgl. dazu Friedrich Lehne, »Rechtsschutz im öffentlichen Recht: Staatsgerichtshof, Reichsgericht, Verwaltungsgerichtshof«, in: Adam Wandruszka, Peter Urbanitsch (Hg.), Verwaltung und Rechtswesen. Die Habsburgermonarchie 1848–1918, Bd. 2, Wien 1975, S.663–716, hier S.684; das Gesetzesprüfungsrecht des Verfassungsgerichtshofes wurde erst im Bundes-Verfassungsgesetz von 1920 verankert. Vor dem Reichsgericht als Grundrechtsgerichtshof der Monarchie konnten somit Erlässe und Verordnungen der Regierung als solche nicht beeinsprucht werden: vgl. dazu Gerald Stourzh, »Verfassungsgerichtsbarkeit und Grundrechtsdemokratie – die historischen Wurzeln« (1991), in: Ders., Der Umfang der österreichischen Geschichte. Ausgewählte Studien 1990–2010, Wien 2011, S. 157–179, hier S. 169–172.

Die Klage des k.k. Steuerassistenten Gustav Kubitschek aus dem nordböhmischen Brüx/Most gegen das Finanzministerium war ein Sachverhalt, der zum Eindringen ethischer und politischer Überlegungen in das an sich operativ geschlossene, wenn auch nicht abgeschlossene juristische Referenzsystem führte.

Zur Geschlossenheit des Rechtssystems aus systemtheoretischer Perspektive vgl. Niklas Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, Frankfurt am Main 1993, S.43; vgl. zum systemtheoretisch orientierten Rechtsbegriff: Gunther Teubner, Recht als autopoietisches System, Frankfurt am Main 1989, Kap. 2.

Die Irritation ging vom Anlass des Rückrufs aus: dem Beginn des Ersten Weltkriegs. Das Finanzministerium betonte in seiner Gegenschrift, dass es Grenzen für die Rechtsansprüche der Beamten gebe. Die Ausnahmesituation hätte das Ministerium Ende August dazu genötigt, eine »Auslegung der einschlägigen in der Dienstpragmatik festgelegten gesetzlichen Bestimmungen« vorzunehmen. Der leitende Gedanke war dabei die notwendige »Unterordnung der Einzelinteressen unter das Gesamtinteresse«.

RGE 1916, Nr. 2245, S.306.

Der Erlass des Finanzministeriums war offensichtlich notwendig, um eine vom Gesetzgeber nicht vorgesehene Kostenlawine einzudämmen. Die Kriegserklärung an Serbien erfolgte in einer Zeit, die von vielen Beamten für ihren durch die Dienstpragmatik gesetzlich geregelten Erholungsurlaub

Vgl. Megner, Beamte, S. 142.

Der Steuerassistent Kubitschek hatte offenbar damit gerechnet, dass das Ministerium die Loyalitätskarte spielen würde. Er präsentierte sich deshalb in seiner Klageschrift als besonders engagierter und pflichtbewusster Beamter, der durchaus bereit war, für den Dienst seine Opfer zu bringen. Er hätte durch seinen Diensteifer dem Staat mehr als 2000 K für die Besetzung vorübergehend frei gewordener Stellen erspart. Seine Überarbeitung hätte zu einer Erkrankung geführt, wobei die Kosten für die Wiederherstellung seiner Gesundheit von ihm selbst getragen wurden.

RGE 1916, Nr. 2245, S.305.

Die Diskussion über den Fall Kubitschek spitzte sich rasch auf die Frage zu, wie viel Patriotismus als ethische Pflicht von einem Beamten zu erwarten war und ob das Reichsgericht eine moralische Verpflichtung zur Grundlage seiner Entscheidung machen dürfe? Robert Pattai optierte als Referent für eine Selbstbeschränkung des Reichsgerichts. Es dürfe nicht auf »patriotische Pflicht« rekurrieren, sondern sich ausschließlich mit der Frage nach dem Recht des Beamten auf Ersatz von Reisekosten auf der Grundlage von §43 DP befassen.

Nichtöffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 11.05.1916, f. 25.

Die anderen Stimmführer stellten sich außerhalb des rechtlichen Reflexionsrahmens, der für die Reichsratssitzungen eigentlich verbindlich war, und wandten politisch-ethische Vorstellungen auf den konkreten Fall des Kubitschek an. So erwartete der ehemalige Statthalter Leo Graf Pininski von den Beamten, dass sie ebenso wie die Bevölkerung im Kriegsfall Opfer bringen würden. Aus seiner Sicht müsse man eigentlich annehmen, dass jeder Beamte im Fall einer Kriegserklärung freiwillig auf seinen Posten zurückkehren würde. Call sah sogar eine unfaire Bevorzugung der »saumseligen Beamten« für den Fall, dass das Reichsgericht der Klage von Kubitschek stattgeben würde.

Nichtöffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 11.05.1916, f. 24.

Das Treueverhältnis der Beamten zum Staat, das laut dem Präsidenten des Oberlandesgerichts Innsbruck, Friedrich Call, »nicht durch zu weit gehende Juristerei verdunkelt werden« dürfe,

Nichtöffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 11.05.1916, f. 24.

Keine dieser drei Dimensionen der Treuepflicht schloss die Durchsetzung von Ansprüchen aus, die den Beamten in der Dienstpragmatik verbindlich zugesichert waren. Deshalb verlagerte sich die Diskussion über die Ablehnung von Kubitscheks Anspruch auf eine neue Lektüre dieser Vorschrift. So unterstellte ihr der Stimmführer Johann Zácék, dass sie »gewiss nicht dieses Recht [habe] erteilen wollen.«

Nicht-öffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 11.05.1916, f. 25.

Die Urteilsbegründung bezog sich auf die juristische, die Debatte jedoch auf die ethische und politische Dimension dieses Falls. Die Forderung des Klägers war von den Stimmführern einhellig als Folge mangelnden Patriotismus aufgefasst worden. Auf das damit verbundene politische Problem wies Friedrich Call hin, wenn er der bedenklichen politischen Gesinnung eines Beamten aus Böhmen die gegenteilige Einstellung der Tiroler Beamtenschaft gegenüberstellte: »… zur Ehre der Tiroler müsse konstatiert werden, daß nicht ein einziger Fall vorgekommen ist, daß von Beamten aus Anlass des Urlaubes Ersatzanspruch gestellt wurde.«

Bemerkung des Stimmführers Friedrich Freiherr von Call während der nichtöffentlichen Sitzung des Reichsgerichts vom 11.05.1916, f. 24.

Die intensive Debatte über Fragen von Loyalität und Patriotismus von Beamten in der Sitzung des Reichsgerichts vom 11. Mai 1916 eröffnet eine neue Perspektive auf ein Thema, das bereits häufig diskutiert wurde: Welche Auswirkungen hatten die zunehmende Politisierung der Beamtenschaft im Rahmen gewerkschaftlicher Organisation und der Einfluss nationalistischer Parteien auf die Rekrutierung der lokalen Beamten? Wie sehr konnten sich Kaiser und Regierung auf das Bekenntnis zum Gesamtstaat bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der staatlichen und autonomen Behörden verlassen? Joseph Redlich sah deutliche Bruchlinien entlang nationaler Zugehörigkeiten innerhalb der Bürokratie und ein langsames Abrücken von der Gesamtstaatsidee.

Redlich, Österreichs Regierung und Verwaltung, S. 289–292.

Diese Komplexität war nicht nur auf den engeren Bereich der politischen Gesinnung beschränkt. Patriotisches Denken stand nicht im Gegensatz zur Beanspruchung von Rechten, auch wenn die Stimmführer des Reichsgerichts von einem solchen Antagonismus ausgingen. Ein Beamter konnte sich in seinen Ansprüchen an der Dienstpragmatik orientieren und ein Anhänger von Kaiser und Monarchie sein. Die Logik der Verrechtlichung trug jedoch dazu bei, dass sich die Gewichtung langsam, aber sicher weg von der Gnade und in Richtung Recht verschoben. Die Dienstpragmatik schuf eben eine grundlegend neue Basis für die Beziehung zwischen Beamten, Behörden und Staat. Die vorher über den Gnadenweg ausgehandelten Leistungen konnten plötzlich eingeklagt werden. Keiner der Stimmführer hätte eine Klage vor dem Reichsgericht grundsätzlich als verwerflicher als das untertänigst übermittelte Majestätsgesuch bezeichnet.

Aus der Sicht von manchen Personen, die mit Forderungen an das Reichsgericht herantraten, war diese Trennung zwischen einer Klage und einem Majestätsgesuch nicht vorhanden. So reichte Johann Vomacek ein Majestätsgesuch an das Reichsgericht ein, das in der nichtöffentlichen Sitzung vom 03.10.1916 zurückgewiesen wurde (f. 10).

Die Papierfabrik Weiß aus Bukowetz bei Pilsen wurde vom Handelsministerium mit einem Erlass vom 15. Juli 1916 verpflichtet, zwischen Juli und Dezember dieses Jahres fünf Waggonladungen Rotationsdruckpapier pro Monat zu erzeugen und an den Papierfabriksverband abzuliefern. Dieser Auftrag dürfte nicht ungelegen gekommen sein. Die Papierindustrie erlitt durch den Krieg einen erheblichen Einbruch ihres Absatzes und produzierte Druckpapier auf Lager. Die Freude war jedoch von kurzer Dauer. Der staatliche Auftrag wurde ohne Begründung mit einem Erlass vom 3. Oktober 1916 widerrufen, der Firma Weiß die Abnahme des produzierten Papiers nicht garantiert. Die Firma legte Widerspruch ein und verklagte das Handelsministerium vor dem Verwaltungsgerichtshof. Der Ausnahmezustand und die Kriegsdiktatur hatten den Rechtsstaat nicht gänzlich außer Kraft gesetzt. Der Zugang zu den obersten Gerichten blieb grundsätzlich erhalten, war für viele Menschen allerdings deutlich erschwert.

Der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) war für den Fall Weiß zuständig, weil im Mai 1916 auch für die Papierindustrie die staatliche Bewirtschaftung begonnen hatte. Der Auftrag des Handelsministeriums war daher kein privatrechtlicher Vertrag mit einem Unternehmen der Papierindustrie, sondern eine behördliche Anordnung, die sich auf die Verordnung vom 23. Mai 1916 stützte. Diese sollte den »Gesamtbedarf an sogenannten ›staatsnotwendigen Papieren‹ sicherstellen« und ermächtigte den Handelsminister, einzelne Unternehmen, wie etwa die Papierfabrik Weiß, mit der Produktion und Lieferung bestimmter Produkte zu beauftragen. Zuständig für die Aufträge waren Beamte des Ministeriums, die nach freiem Ermessen handelten, jedoch »der Industrie selbst fernstanden«, wie Richard Riedl in seinem Rückblick auf die Beziehungen zwischen Industrie und Staat bedauernd anmerkte.

Richard Riedl, Die Industrie Österreichs während des Krieges, Wien 1932, S. 235, S. 237 (Zitat S.237).

Die Papierindustrie begrüßte grundsätzlich die staatliche Bewirtschaftung. Von Heeresaufträgen profitierten jedoch nur die Kartonagenhersteller. Sie stellten Verpackungen für Munition, Abdeckungen für die Geschützmündungen und Versandkartons her.

Versuche, die mit dem Ausbruch des Krieges eingebrochene Nachfrage durch den Aufbau alternativer Absatzmärkte auszugleichen, wie etwa durch die Vermarktung von Papier als Ersatzstoff für Bekleidung und zur Isolierung von Gebäuden, konnten sich langfristig nicht durchsetzen, auch wenn das Kriegsministerium die Ausgabe von Papierwesten und Papierfußlappen an die kämpfende Truppe plante: vgl. Riedl, Industrie, S. 229.

Vor dem Verwaltungsgerichtshof stand nicht die Legitimität der staatlichen Bewirtschaftung zur Diskussion. Verhandelt wurde über die Rechtmäßigkeit der einseitigen Aufhebung des erteilten Auftrags an die Firma Weiß. Zur Klärung dieser Frage setzte sich der VwGH mit dem Charakter des Rechtsverhältnisses auseinander, das durch die Beauftragung zustande gekommen war. Der Zwang zur Produktion eines klar bezeichneten Produkts in einer bestimmten Menge für einen konkret benannten Abnehmer zu einem festgelegten Preis konstituierte aus Sicht des Gerichtshofs ein Rechtsverhältnis, »welches sich inhaltlich, wenn auch gewiß nicht dem Entstehungsgrunde (übereinstimmender Wille der Parteien) nach, mit einem Lieferungskaufe deckt.«

Erkenntnis 11.898 vom 06.07.1917, S.396.

Diese Argumentation eröffnet einen interessanten Einblick in die Logik der Kriegswirtschaft. Diese war offensichtlich bestimmt durch eine hybride Mischung von Markt und ›Imperium‹. Die Beamten konnten in Vertretung des Handelsministers Firmen durch Aufträge verpflichten und damit ihr ›Imperium‹ in einem Bereich durchsetzen, der vor dem Krieg einer freien Vertragsgestaltung Vorbehalten war. Dieses ›Imperium‹ ersetzte nicht vollständig die früher bestandenen Rechtsverhältnisse im Rahmen der Marktwirtschaft, sondern musste sich mit diesen verbinden. Das geschah durch die konzeptuelle Zergliederung von Vertragsverhältnissen, von denen nur ein Teil durch behördlichen Befehl bestimmt werden konnte. Aufgrund dieser Logik konnte der Auftrag des Ministeriums nicht als amtlicher Befehl gelten, dem ein Unternehmen Folge leisten musste und den die Behörde nach Belieben widerrufen konnte, sondern als asymmetrische Begründung eines Rechtsverhältnisses in Analogie zu einem Kaufvertrag. Der Unterschied zwischen einem durch behördlichen Auftrag zustande gekommenen Kaufvertrag und einer amtlichen Anordnung war weitreichend. Der Kaufvertrag, selbst wenn er durch behördliche Anordnung zustande gekommen war, band beide Teile und verpflichtete sie zur Erfüllung der vereinbarten Leistungen: »den Lieferungspflichtigen unter Hintansetzung entgegenstehender sonstiger Verbindlichkeiten (§4) und unter Strafsanktion (§5), den Zubeliefernden durch die Zug um Zug (§2) zu leistende Zahlung.«

Erkenntnis 11.898 vom 06.07.1917, S.397.

Der VwGH hob deshalb die Entscheidung des Handelsministeriums auf, das den Auftrag widerrufen hatte. Er machte in seiner Urteilsbegründung dabei keine grundsätzlichen Vorbehalte gegenüber einer Widerrufung von Aufträgen durch den Minister geltend. Solche Maßnahmen müssten jedoch auch in Zeiten des Ausnahmezustands durch gesetzliche Ermächtigungen gedeckt sein, weil dadurch ja in die erworbenen Rechte der Parteien eingegriffen würde. Die Verordnung vom 23. Mai 1916 hatte den Handelsminister zwar zur Begründung eines Rechtsverhältnisses, aber nicht zu dessen Änderung oder gar Aufhebung ermächtigt. Das öffentliche Interesse an dem bestellten Produkt, so der VwGH, hätte ja weiterhin bestanden. Auch deshalb erschien der Widerruf der Beauftragung als ungerechtfertigt.

Erkenntnis 11.898 vom 06.07.1917, S.397.

Der VwGH behandelte den Fall Weiß erst zu einer Zeit, als bereits neue Spielregeln für den Papiermarkt erlassen worden waren. Der Handlungsspielraum der Beamten im Handelsministerium war durch Gründung eines Zeitungsbeirats (Dezember 1916) und einer Verteilungsstelle für Rotationsdruckpapier (März 1917) erheblich eingeschränkt worden. Nun arbeiteten die Vertreter der Papierindustrie, der Zeitungen und der Ministerien im Rahmen eines Wirtschaftsverbands gemeinsam an Maßnahmen zur Sicherung der Papierversorgung für die Printmedien.

Vgl. dazu Riedl, Industrie, S.235–242.

Für mich ist die Verhandlung vor dem VwGH relevant, weil sie einen Einblick in die Ambivalenz des Rechtszustandes während des Ersten Weltkriegs vermittelt. Der Krieg führte zu einem Ausnahmezustand in vielerlei Hinsicht: zur Aufhebung von Grundrechten, zu oft tödlichen Übergriffen der Militärjustiz, zur Entrechtung von Arbeiterinnen und Arbeitern.

Vgl. dazu Ernst Hanisch, Der lange Schatten des Staates. Österreichische Gesellschaftsgeschichte im 20. Jahrhundert, Wien 1994, S. 224 f., S.228 f.; vgl. dazu auch Brennan, Reforming Austria-Hungary, Kap. II.

Das Nebeneinander von »erweiterter Raumzuteilung für staatliches Handeln«

So die Charakterisierung des Ausnahmezustandes durch den Rechtswissenschaftler Hans Boldt (»Der Ausnahmezustand in historischer Perspektive«, in: Der Staat 6 (1967), S. 409–432, hier S.419).

Wenn man die Diskursebene des Verfassungsrechts und der politischen Theorie verlässt und sich in die Niederungen der administrativen und rechtlichen Praxis in der Zeit des Ausnahmezustands begibt, stößt man als Historiker unweigerlich auf die publizierten Entscheidungen und auf die Sitzungsprotokolle des VwGH und des Reichsgerichts. Vor diesen beiden obersten Gerichten wurden von einzelnen Bürgerinnen und Bürgern sowie von Unternehmen Ansprüche gegenüber dem Staat und seinen Behörden auf Leistungen und Unterlassung geltend gemacht. Für den Historiker stellen diese Verhandlungen einen Beobachtungspunkt dar, der Konflikte innerhalb des Staatsapparats beziehungsweise zwischen Behörden und der Bevölkerung auf unterschiedlichen Ebenen sichtbar macht. Die Sachverhaltsdarstellungen und die Gegenschrift präsentierten zwei Perspektiven auf den Konflikt, die Debatten der Stimmführer beschäftigten sich mit der juristischen Deutung des Falls auf höchstem Niveau. Sie bezogen die gesamte österreichische und einen Teil der europäischen Gesetzgebung sowie die parlamentarischen Debatten zu den legislativen Projekten in ihre Überlegungen ein. Die vor den obersten Gerichten verhandelten Sachverhalte vermitteln daher faszinierende Einblicke in Konflikte, deren unterschiedliche Wahrnehmung und rechtliche Bearbeitung.

Ich möchte das heuristische Potenzial einer solchen Auseinandersetzung mit einem vor dem Reichsgericht verhandelten Fall einer Frau aus Galizien vorstellen, die im März 1915 nach Wien kam, um einen Buchhaltungskurs zu absolvieren. Ihre Angelegenheit ermöglicht die Fortsetzung meiner Analyse der Rechtsgeltung im Ausnahmezustand mit einem Fokus auf der erweiterten Raumzuteilung für staatliches Handeln‹. Frau Klebkowska, so der Name dieser Frau, besuchte die Ausbildung in Wien, um »auf alle Eventualitäten vorbereitet sein«, wie sie in ihrer Eingabe ans Reichsgericht ausführte.

RGE 1916, Nr. 2224, 72 (Entscheidung vom 16.02.1916 über eine Beschwerde wegen Verletzung des durch die Verfassung gewährleisteten politischen Rechtes der Freizügigkeit). Eine ausführliche Diskussion des Falles aus der Perspektive des Ausnahmezustands findet sich bei Becker, »Macht, Gewalt und deren Kontrolle«, S. 117–129.

Das Ministerium rechtfertigte die Ausweisung mit der Notwendigkeit, die westlichen Länder der Monarchie nach der Okkupation von Galizien durch die russischen Truppen vor »Approvisionierungs- und Wohnungsschwierigkeiten, Einschleppung ansteckender Krankheiten etc.« zu schützen. In dieser Notsituation sah sich die Regierung gezwungen, den Flüchtlingsstrom auf dem Verordnungsweg zu organisieren. Denn es »wäre eine unabweisbare Katastrophe entstanden, wenn alle Flüchtlinge nach Wien gekommen wären«. Das Polizeikommissariat Mariahilf orientierte sich an den Vorgaben der Regierung und wies Frau Klebkowska aus.

RGE 1916, Nr. 2224, S.75 f., S.79.

Die Beschwerdeschrift beharrte dagegen auf der grundsätzlichen Geltung der Rechtsordnung in Zeiten des Ausnahmezustands.

Die Klageschrift sprach damit Themen an, die heute in der rechtsphilosophischen Auseinandersetzung von Agamben mit den Thesen von Carl Schmitt zum Ausnahmezustand erneut eine wichtige Rolle spielen: Giorgio Agamben, Ausnahmezustand, Frankfurt am Main 2004, S.45. Wie Agamben jedoch an anderer Stelle ganz zu Recht betont, bedeutete für Carl Schmitt die Suspendierung der Rechtsordnung keine Anarchie, sondern eine andere Form der Ordnung, die auf technischen Regeln der Anwendung aufbaute. (S. 43)

Die Verantwortung der Regierung, dass die Stadt Wien gegenüber Flüchtlingen aus Galizien und der Bukowina gesperrt werden musste, war aus der Sicht der Klagevertreter aus zwei Gründen unzulässig. Erstens wurde die entsprechende Verfügung des k.k. Ministeriums des Inneren vom 10. Dezember 1914 nicht öffentlich kundgemacht. Die Veröffentlichungspflicht galt jedoch auch für die »Ausnahmen von den bestehenden Gesetzen«.

Einen Überblick über die rechtliche Regelung des Ausnahmezustandes zur Zeit des Kriegsbeginns findet sich bei Alexander Koller, Ausnahms-Gesetze und Verordnungen für den Kriegsfall in der österreichisch-ungarischen Monarchie, Wien 1914. Hugo Strauß und Victor Heller übersetzten die neue normative Ordnung in einen allgemein verständlichen ›Katechismus‹: Hugo Strauß, Victor Heller, Österreichischer Kriegskatechismus für die Daheimgebliebenen. Ein Ratgeber in allen rechtlichen und wirtschaftlichen Angelegenheiten während des Krieges, Wien 1914, v. a. S.78–88 zum Ausnahmezustand. Vgl. zur Ermächtigung der Exekutive, im Ausnahmezustand Verordnungen mit Gesetzeskraft zu erlassen: Agamben, Ausnahmezustand, S. 48.

Frau Klebkowska argumentierte in Ihrer Darstellung sehr geschickt auf mehreren Ebenen, die für den Historiker unterschiedliche Einblicke in die Praxis des Ausnahmezustands vermitteln. Die erste Ebene ihrer Argumentation betrifft die Rechtsgeltung in Zeiten des Ausnahmezustands. Sie stellte nicht die Kompetenz der Regierung zur Organisation der Flüchtlingsströme Verordnungen zu erlassen infrage. Die gesetzlichen Bestimmungen zur Heimat- und Armenversorgung waren zur Bewältigung dieser Herausforderung keinesfalls ausreichend.

Vgl. Rauchensteiner, Der Erste Weltkrieg, S.840 f.; zu den Maßnahmen der Regierung zur Versorgung galizischer Flüchtlinge in Böhmen vgl. Klára Habartovä, »Jewish refugees from Galicia and Bukowina in East Bohemia during World War I in light of the documents of the State Administration«, in: Judaica Bohemia 43 (2007), S. 139–166.

Die Klägerin fand Unterstützung bei einigen Stimmführern des Reichsgerichts. Julius Ofner griff ihre Forderung nach einer Einzelfallprüfung auf und verwahrte sich gegen eine generalisierende Behandlung der Flüchtlinge. Man könne, wie der Reichsratsabgeordnete ausführte, »nicht sagen, von Prag ja, von Lemberg nicht … Wenn aber jemand nach Wien kommt und sich selbst erhält, dann sei es nicht zulässig, demselben den Aufenthalt zu verweigern.« In der Replik auf den Einwand des Freiherrn von Call präzisierte Ofner seine Anschauung ganz im Sinne der Klage von Frau Klebkowska. Eine Ausweisung sei aus »allgemeinen Gründen … nicht möglich, sondern es müssen bestimmte aus der Person hervorgehende Thatsachen vorliegen.«

AT-OeStA/AVA Justiz RG A 117, nichtöffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 16.02.1916, f. 20, f. 21.

Stanislaus Ritter von Starzyński, Staatsrechtsexperte und Politiker aus Galizien, unterstützte ebenfalls die Klage als Stimmführer. Er sah in der Ausweisung von Frau Klebkowska nur einen Versuch der Regierung, das eigene Versagen bei der Organisation der Flüchtlingsbewegung auf die Betroffenen abzuwälzen. Dies begründete er mit dem Hinweis auf den weitaus erfolgreicheren und somit kompetenteren Umgang der preußischen Regierung mit einer ähnlichen Herausforderung. Außerdem dürfe man das Fehlen einer schriftlichen Verfügung, so seine Überlegung, nicht den Betroffenen als Versäumnis anlasten. Darum müsse das Reichsgericht der Klägerin zuerkennen, dass die Angelegenheit »ausgetragen« sei.

Nichtöffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 16.02.1916, f. 19.

Im Fall Klebkowska war eine eindeutige Klärung der verfahrensrechtlichen Fragen unmöglich. Der Grund dafür lag in der eklatanten Verletzung von Verfahrensregeln seitens des Ministeriums wie des lokalen Polizeikommissariats. Damit sind wir bereits bei der zweiten Ebene angelangt, auf die Frau Klebkowska Bezug nahm: die praktische Handhabung des Ausnahmezustands durch die Behörden. Die Stimmführer und der Präsident des Reichsgerichts hatten Mühe, den verworrenen Sachverhalt zu fassen. Die Verantwortung des Ministeriums bot ihnen dabei keine wirkliche Unterstützung. Denn das Vorgehen von Ministerium und Polizeikommissariat war weder aufeinander abgestimmt noch regelkonform. Bei der Lektüre der Unterlagen zu diesem Fall wird man unweigerlich an Pieter Judsons Kommentar zur Kriegsregierung erinnert, dass Zwang nämlich Verwirrung und Unordnung stiften würde.

Judson, Habsburg Empire, S.395.

Die Verwirrung und Unordnung war das ungewollte Resultat einer neuen Verwaltungskultur, in der die »alten Erbübel des österreichischen Beamtentums« – »viel zu weit gehender Formalismus«, »allzu peinliche Befassung mit den rein juristischen Kriterien in der Administration« und »Scheu vor der Verantwortung« – ausgespielt hatten.

Redlich, Österreichische Regierung und Verwaltung, S. 151.

Grabmayrs Charakterisierung war korrekt, löste aber die Verwirrung nicht auf. Um das Vorgehen des Polizeikommissars verfahrensrechtlich angemessen erfassen zu können, musste zuerst die Frage der Kompetenzen geklärt werden. War ein Polizeikommissar überhaupt dazu berechtigt, eine Ausweisung anzuordnen, ohne diese Anordnung vorher mit den vorgesetzten Stellen abzuklären? Konnte das Ministerium noch steuernd eingreifen? In dem ähnlich gelagerten Fall des Stanislaus Olánski beschränkte sich das Polizeikommissariat etwa auf eine Benachrichtigung des »Sicherheitsbureaus« über die Ausweisung.

Beschwerde des Stanislaus Olánski wegen Verletzung des durch die Verfassung gewährleisteten politischen Rechts der Gleichheit vor dem Gesetz, der Freizügigkeit, des freien Aufenthalts und Wohnsitzes und der freien Ausübung des Erwerbs, AT-OeStA/AVA Justiz RG A 117, nichtöffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 08.051916, f. 5–8; RGE 1916, Nr. 2239, S.240–247, hier S.244.

In beiden Fällen sahen sich die lokalen Polizeibehörden durch die Anweisung des Ministeriums autorisiert, »den Flüchtlingszuzug von Wien nach Möglichkeit abzulenken und ihnen Aufenthalt und Unterkunft in anderen Gemeinden zuzuweisen, vor allem durch die Wiener Polizeiorgane auf jene Flüchtlinge einzuwirken, deren Verhältnisse den Aufenthalt in Wien als nicht unbedingt notwendig erscheinen ließen«.

RGE 1916, Nr. 2224, S.75.

Der Aktionismus des lokalen Polizeikommissars trug wesentlich mit zur Verwirrung bei. Er kam der Entscheidung des Ministeriums zuvor, die Frau Klebkowska eigentlich eine Verlängerung ihres Aufenthalts bis zum 1. September zugestanden hatte. Der entsprechende Anruf des Ministeriums kam jedoch zu spät, nämlich einen Tag nach Ablauf der vom Polizeirat gesetzten Frist.

RGE 1916, Nr. 2224, S.75.

Mit dem Ausnahmezustand war eine Kultur des administrativen Dezisionismus verbunden, der sich auf alle Ebenen des Verwaltungsapparats auswirkte. Diese neue Kultur veränderte die Vorstellungswelt sowie das Handeln der leitenden Beamten

Deak weist darauf hin, dass leitende Beamte in der Monarchie von der Idee durchaus angetan waren, die enge Bindung an Verfahren durchlässiger zu machen. (Deak, Forging a Multinational State, 267 f.).

Wodurch waren die kleinen Souveräne bestimmt, wenn sie ihre erweiterten Handlungsspielräume zum kurzen Prozess gegen die Flüchtlinge aus Galizien einsetzten? Walter Mentzel verweist auf einen »massiven Aggressionsschub« und Pieter Judson auf die Bedeutung von nationalen Loyalitäten und religiös motivierten Feindbildern. Er berichtet von den Ergebnissen einer Informationsreise nach Böhmen, die Robert Scheu, Beamter des Handelsministeriums und Mitarbeiter der Fackel, zwischen Juli und September 1918 unternommen hatte. Dieser sah sich dort mit einer Fülle von Vorwürfen gegenüber »arrogant German-speaking civil servants« konfrontiert.“

Judson, Habsburg Empire, S.429;Mentzel, Kriegserfahrungen, S.386 f.; zu Robert Scheu vgl. Armin A. Wallas, »›Geist‹ und ›Tat‹ – Aktivistische Gruppierungen und Zeitschriften in Österreich 1918/19«, in: Martin Huber (Red.), Literatur, Politik und soziale Prozesse, IASL Sonderheft 8, Tübingen 1997, S. 107–146, hier S. 117, Fn 37; zur Flüchtlingsfeindschaft in Wien vgl. Beatrix Hoffmann-Holter, ›Abreisendmachung‹. Jüdische Kriegsflüchtlinge in Wien 1914 bis 1923, Wien 1995, S.136–140; zu den ostjüdischen Kriegsflüchtlingen in Wien vgl. Klaus Hödl, Als Bettler in die Josefstadt. Galizische Juden auf dem Weg nach Wien, Wien, u. a. 1994, Kapitel N und O.

Die an der Beurteilung von klar strukturierten Ab – läufen geschulten Stimmführer waren von der neuen Entscheidungskultur in der Verwaltung sichtlich überfordert. Das zeigte sich etwa in der Einschätzung der Rechtssache durch den Referenten des Reichsgerichts Johann Zácék. Das Ministerium habe keine Ausweisung mit Drohung von Zwangsmaßnahmen angeordnet, so Zácék, deshalb könne dagegen auch kein Einspruch beim Reichsgericht geltend gemacht werden. Das Ministerium habe sogar das Ansuchen der Klägerin positiv beschieden. Die Ausweisung als eigentlicher Gegenstand der Klage wurde ja vom Polizeikommissariat ausgesprochen:

Zácék, ehemaliger Minister und Mitglied des Herrenhauses, konnte sich eben eine Welt von Regierung und Verwaltung, in der – wie in der Zeit des Ausnahmezustands – die kleinen Souveräne eine bedeutsame Rolle spielten, nicht vorstellen. Die von ihm vorgeschlagene Strategie hätte im Wien der Kriegszeit erhebliche Nachteile mit sich gebracht. Das zeigt etwa der Fall Olánski. Stanislaus Olánski war ein aus Lemberg stammender Realitätenbesitzer sowie Druckerei- und Bankdirektor, der mit seiner Familie kurz vor dem Einmarsch der russischen Armee nach Prag floh. Von dort übersiedelte er alleine am 14. März 1915 nach Wien, weil er unter Vermittlung seines Schwagers eine Stelle als Setzer gefunden hatte. Obwohl er aufgrund seiner Berufstätigkeit selbst für sich sorgen konnte, erhielt er sofort eine Vorladung der Polizeibehörde. Der Polizeibeamte forderte ihn zum Verlassen Wiens innerhalb von 8 Tagen auf. »Auf die Frage, ob er dagegen ein Rechtsmittel ergreifen könne, habe der Polizeibeamte erklärt: ›Nein! Es besteht eine allgemeine Weisung.‹«

AT-OeStA/AVA Justiz RG A 117, nichtöffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 08.05.1916, f. 5.

Das Fehlen einer schriftlichen Verfügung über die Ausweisung, wie im vorliegenden Fall, verstand Starzyński als einen absichtlichen Verfahrensfehler, um »die Beschwerden an das Reichsgericht unmöglich zu machen … Daraus müsse die Konsequenz gezogen werden, daß das Reichsgericht sich diesen Tric nicht gefallen lasse, sondern die Angelegenheit als ausgetragen betrachte.«

Nichtöffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 16.02.1916, f. 19.

Starzyński bewies ein feines Gespür für die Folgen des Ausnahmezustands auf die Tätigkeit des Reichsgerichts. Um die Stimmführer im Fall Klebkowska für eine Unterstützung der Klage zu gewinnen, malte er ein düsteres Bild der Zukunft: »Das Reichsgericht müsste dann auch liquidieren und seine Pforten schliessen, wenn es sich fügen würde …«

Nichtöffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 16.02.1916, f. 20.

Am Donnerstag, dem 5. Oktober 1916, während die Kämpfe in Siebenbürgen und Galizien tobten, die achte Isonzoschlacht kurz bevorstand, die österreichisch-ungarische Armee ihre selbstständige Entscheidungskompetenz zunehmend verlor und sich die Versorgungslage verschlechterte, tagte in Wien am Schillerplatz das Reichsgericht. Es setzte sich am Beginn seiner Sitzung mit der Frage auseinander, ob dem k.k. Postkontrollor Siegmund Gürtler aus Wien bei der Einführung der Dienstpragmatik ein unzulässiger Nachteil entstanden sei. Die Rechtslage war eindeutig, die Zuordnung von Gürtlers Laufbahn zu den Regelungen der Dienstpragmatik und der Durchführungsverordnung des Handelsministeriums jedoch deutungsoffen. Angesichts dessen plädierte der Reichsratsabgeordnete Julius Ofner für eine verständnisvolle – »billige« – Lösung.

Die Klage des k.k. Postkontrollors Siegmund Gürtler vor dem Reichsgericht gegen seinen Dienstgeber, den Staat, war begründet in der sogenannten Lückenkompetenz dieses obersten Gerichts, das heißt in der Zuständigkeit für jene Konfliktfälle, in denen weder die Verwaltungsbehörden noch die regulären Gerichte zuständig waren. Finanzielle Ansprüche von einzelnen Personen an den Staat gehörten dazu; sie wurden fast ausschließlich von Beamten und Staatsdienern geltend gemacht.

Lehne, »Rechtsschutz«, S. 681–684; vgl. dazu auch Megner, Beamte, S. 278, der auf den nicht seltenen Erfolg dieser Klagen hinweist.

Grafik 1

Während des Krieges nutzte das Reichsgericht seine Lückenkompetenz in strategischer Art. Die Zuständigkeit im Hinblick auf die materiellen Interessen der Beamten war unumstritten. Doch waren die Staatsdiener bei Weitem nicht die einzige Gruppe, die legitime Ansprüche an den Staat geltend machen konnte. Die Kriegerwitwen und Kriegswaisen, die Ehefrauen und Kinder von Männern, die noch aktiv an den Kämpfen teilnahmen – sie hatten Unterhaltsansprüche, deren Höhe häufig umstritten war. In der nichtöffentlichen Sitzung des Reichsgerichts vom 3. Oktober 1916 flammte eine heftige Debatte über die Kompetenz des Gerichts hinsichtlich dieser Fälle auf. Pattai, Pininski und Grabmayr stellten sich auf den Standpunkt, dass das Reichsgericht hier grundsätzlich kompetent sei. Pelser erachtete dagegen das Reichsgericht nicht als qualifiziert genug, wobei er diese Einschätzung nicht mit einem formalen, sondern einem materiell-rechtlichen Argument begründete: »… weil es gar nicht in der Lage sei, über die hiebei vorkommenden Fragen zu entscheiden, und durch die Annahme der Klagen würde nur eine Schädigung der Parteien eintreten, da sie die Frist für den Verwaltungsgerichtshof versäumen würden …«

Pattai brachte die generelle Haltung des Kollegiums in dieser Frage auf den Punkt, als er nach seinem Hinweis auf die maßgebliche Kompetenz des Reichsgerichts mit der Bemerkung schloss: »… doch stimme er aus Opportunitätsgründen für die Zurückweisung wegen Inkompetenz.« Welche Opportunitätsrücksichten hier in Betracht kamen, machte Pininski in seinem Redebeitrag klar: Das Reichsgericht könne es sich nicht leisten, die Kompetenz in diesen Fällen zu beanspruchen, »… weil tausende von Fällen einlangen würden.« Für das Kollegium ging es nun darum, eine Begründung zu finden, die den Kompetenzrahmen der Institution nicht im Analogieweg in späteren Fällen einschränken könnte. Der Vorsitzende Grabmayr schlug deshalb als Begründung vor: »… weil der Anspruch nicht unter Art. 3a fällt.«

Nichtöffentliche Sitzung des RG vom 03.10.1916, f. 8 f.

Das Verfahren vor dem Reichsgericht unterlag klaren Verfahrensregeln, wofür die Beamten ja großes Verständnis hatten. Sie präsentierten ihre Anliegen deshalb als Rechtsfragen.

Ich möchte mit diesem Hinweis einen Gedanken von Waltraud Heindl fortführen. Sie macht eine interessante Beobachtung zu den politisch tätigen Beamten, die man unschwer auch auf die Beamten anwenden kann, die vor dem Reichsgericht ihren Arbeitgeber klagten: »Die (hohen) Bürokraten waren selbstverständlich als die gebildeten Staatsbürger par excellence in Gesetz und Recht bewandert … und dadurch dafür prädestiniert, politische Verantwortung zu übernehmen …« (Heindl, Josephinische Mandarine, S. 94)

Für mich sind diese Verhandlungen alleine durch ihre Existenz aufschlussreich. Die vor dem Reichsgericht ihre Interessen durchsetzenden Beamten kamen aus unterschiedlichen Kronländern, waren in Finanz- und Justizbehörden ebenso tätig wie im Bereich der sogenannten politischen Verwaltung. Der Subalternbeamte klagte ebenso seine Rechte ein wie der juristisch gebildete Konzeptbeamte. Was motivierte diese rasch steigende Zahl von Beamten dazu, nach Beginn des Kriegs eine Klage gegen den Staat einzureichen, der im Moment der höchsten Bedrängnis auf die unbedingte Loyalität seiner Beamten vertrauen musste? Das hatten die Stimmführer des Reichsgerichts ja im Fall Kubitschek kritisch angemerkt. Die Loyalität der zahlreichen Kläger, die eine Höherstufung im Bereich der Gehaltsstufen und/oder eine günstigere Anrechnung ihrer Verdienstzeiten erreichen wollten, wurde nicht infrage gestellt. Solche Klagen zählten zu den Verfahren mit einer relativ langen Tradition – anders als Kubitscheks Forderung der Rückerstattung von Reisekosten.

Jeder klagende Beamte wollte eine materielle Besserstellung erreichen. Dass dies auf dem Rechts- und nicht auf dem Gnadenweg angestrebt wurde, hing mit der Verabschiedung der Dienstpragmatik (DP) im Jahr 1914 zusammen. Sie kodifizierte die Rechte und Pflichte der Beamten, bestimmte das Verfahren in Disziplinarsachen und legte Qualifikationserfordernisse, Urlaubsanspruch und den Modus der Zeitvorrückungen fest.

Megner, Beamte, S.133–142; »… als ein Abkommen zwischen den Arbeitnehmern, den Staatsdienern und dem Arbeitgeber, dem Staat … war sie ein modernes sozialpolitisches Instrument«, wie Waltraud Heindl argumentiert: Heindl, Josephinische Mandarine, S. 141.

Die DP stellte Anhaltspunkte für die Beamten bereit, sich selbst innerhalb eines komplex strukturierten Systems zu positionieren und ihre Erwartungen an den Dienstgeber mit den tatsächlich erhaltenen Leistungen abzugleichen. Das war nicht ihre ursprüngliche Bestimmung. Als Kodifikationsprojekt sollte sie das bestehende normative Wissen über die Beamten als ein ganz spezifisches »Wissen des Staates«

Vgl. dazu Peter Collin, Thomas Horstmann, »Das Wissen des Staates – Zugänge zu einem Forschungsthema«, in: Dies. (Hg.), Das Wissen des Staates. Geschichte, Theorie und Praxis, Baden-Baden 2004, S. 9–38, bes. S.9–14.

Staatliches Handeln beruht ja auf Wissen, das registriert, kategorisiert und aufbereitet wird. Die Verwaltung ist der sich zunehmend ausdifferenzierende Apparat, der dieses Wissen generiert, prozessiert und anwendet. Die Wissensproduktion ist jedoch selbst auch rechtlich geregelt, weil die dafür entwickelten Schnittstellen normativ programmiert sind. Erst auf dieser Grundlage können amtliche Erhebungen zur Inanspruchnahme von Leistungen der Verwaltung und zu politisch relevanten Merkmalen von Wirtschaft und Gesellschaft wie Sprachgebrauch, Schulbesuch, Ein- und Ausfuhrtätigkeit regelmäßig vorgenommen werden. Als datenverarbeitende Einrichtung nutzte die staatliche Verwaltung nicht nur mehr oder weniger kompetent die verfügbaren Instrumente,

Im 19. Jahrhundert handelte es sich dabei um Schreib-, Registratur- und Organisationstechnologien, die selbst Gegenstand heftiger Reformdebatten waren: vgl. dazu Peter Becker, »›… dem Bürger die Verfolgung seiner Anliegen erleichtern‹. Zur Geschichte der Ver waltungsreform im Österreich des 20. Jahrhunderts«, in: Heinrich Berger, et al. (Hg.), Politische Gewalt und Machtausübung im 20. Jahrhundert. Zeitgeschichte, Zeitgeschehen und Kontroversen. Festschrift für Gerhard Botz, Wien 2011, S. 113–138, bes. S. 118–121.

Die Beamten als Schnittstelle zwischen dem System der Verwaltung und dessen Umwelt waren Subjekte und Objekte dieser Selbstreflexion. Als Funktionsträger waren sie in das Wechselspiel zwischen normgeleiteter Aktenerledigung und sekundärer Beobachtung ihrer Tätigkeit eingebunden. Die Kontemplation über die eigene Einstufung, Vorrückung und über die gewährten Zulagen kann als eine spezifische Form dieser Selbstbeobachtung verstanden werden. Die Beamten nutzten dabei das normative Wissen der DP, das sie mehr oder weniger geschickt auf die eigene Situation anwandten. Sie produzierten dabei weder Aufschlüsse über die Systemumwelt der Verwaltung noch Anregungen für Verfahrensänderungen. Der Gegenstand ihrer intellektuellen Anstrengungen war ausschließlich die Regelanwendung der vorgesetzten Stellen bei der Umsetzung der Dienstpragmatik.

Die DP verstärkte die schon fast zwanghafte Auseinandersetzung mit der eigenen Position innerhalb der Verwaltungshierarchie.

Vgl. dazu die Bemerkungen von Kleinwaechter über die Strategien von jüngeren Beamten, die sogenannten Vordermänner für Stellen außerhalb der Verwaltung zu gewinnen, um dadurch den Weg frei zu bekommen für einen rascheren Aufstieg: Kleinwaechter, Der fröhliche Präsidialist, S.309–314.

Die Kompetenz des Reichsgerichts zur Entscheidung über Ansprüche von Beamten an den Staat war lange umstritten.

Das Finanzministerium richtete in den 1870er-Jahren Appelle an das Reichsgericht, »es möge staatsmännische Einsicht zeigen« und die Opposition der Subalternbeamten nicht weiter durch seine Rechtsprechung zu unterstützen: Megner, Beamte, S. 124.

Der k.k. Postkontrollor Siegmund Gürtler stellte ganz offensichtlich einen Anspruch an den Staat als seinen Dienstgeber; dabei handelte es sich um rein materielle Interessen – keine Uniform, Orden oder andere Auszeichnungen, auch keine sonstigen symbolischen Formen der Anerkennung: Er wollte eine Erhöhung seines Gehalts durchsetzen. Wenn man sich in seine Forderungen vertieft, so wie das die Stimmführer des Reichsgerichts machten, eröffnet sich eine komplex strukturierte Welt von Beförderungen und Vorrückungen. Gürtler begann seine Karriere bei der Post als Postexpeditorsaspirant im Jahr 1889, absolvierte noch im selben Jahr die Prüfung als Postexpeditor und wurde nach fast einjähriger Tätigkeit in dieser Funktion als Manipulationsdiurnist in die Telegrafen-Zentralstation nach Wien versetzt. In seiner weiteren Laufbahn setzte er diesen raschen Aufstieg fort: 1892 Ernennung zum Postassistenten, 1897 Beförderung zum Postoffizial, 1907 zum Postoberoffizial, 1911 schließlich zum Postkontrollor. Seine Karriere schlug sich in einem entsprechenden Gang durch Rangklassen und Gehaltsstufen nieder.

RGE 1916, Nr. 2257, S.485–487.

Gürtler war ein gut bezahlter Beamter mit einem Basisgehalt von 3600 K und einer Aktivitätszulage in der Höhe von 1380 K, die als eine Art Wohngeld verstanden werden kann. Er sah sich dennoch um eine nicht gewährte Vorrückung in höhere Gehaltsstufen betrogen, weil die vorgesetzte Behörde seine Vordienstzeit als Postexpeditor und Diurnist nicht eingerechnet hatte. Der Vertreter der Regierung betonte in seiner Erwiderung, dass eine solche Einrechnung von Vordienstzeiten nur dann möglich sei, wenn der Betroffene »eine mindestens dreijährige Dienstzeit vor seiner Ernennung zum Postassistenten … vollstreckt hat.«

RGE 1916, Nr. 2257, S.487.

Der spitzzüngige Kritiker der österreichischen Bürokratie, der galizische Beamte Josef Olszewski, hätte den Fall Gürtler vor Augen haben können, als er die verderblichen Folgen eines derart mechanistischen Systems der Beförderung geißelte. In den folgenden Ausführungen kommen die Schattenseiten einer durchgängigen Verrechtlichung und eine dadurch bedingte Formalisierung von Ansprüchen deutlich zum Ausdruck:

Das Reichsgericht evaluierte die berufliche Karriere von Gürtler aus der von Olszewski kritisierten Perspektive und nahm dessen Leistungen nicht zur Kenntnis. Das Gericht ging von der ›Normaldienstzeit‹ für die Beamtengruppe C aus, »in welche der Kläger eingeteilt ist.« Für seine Dienstzeiten in den Rangklassen XI bis IX wurde er von der vorgesetzten Behörde regelkonform eingestuft. Selbst die 9 Monate Überdienstzeit wurden bei der Vorrückung in die Rangklasse VIII berücksichtigt. Schwierig war die Frage, wie man die Dienstzeit handhaben sollte, die vor der Ernennung zum Postassistenten absolviert wurde? Laut Gesetz war nur jene Dienstzeit zu berücksichtigen, die mindestens der Normaldienstzeit von 3 Jahren entsprach – und die der Kläger durch seine vorzeitige Beförderung knapp verpasst hatte. Innerhalb des Reichsgerichts gingen die Meinungen auseinander, wie man einen solchen Fall beurteilen sollte. Reichsratsabgeordneter Ofner mahnte in seiner oben zitierten Stellungnahme »Billigkeit« ein. Die Dienstpragmatik war aus seiner Sicht ein Gesetz, das nicht zur Benachteiligung von Beamten geschaffen wurde. Deshalb unterstützte er die Klage. In der Abstimmung gab es eine ganz seltene Pattsituation, in der die Stimme des Vorsitzenden entschied. Dieser votierte für eine Abweisung, um dem Wortlaut des Gesetzes Genüge zu tun.

Nichtöffentliche Sitzung des Reichsgerichts vom 05.10.1916, f. 20.

Die Klagen der Beamten vor dem Reichsgericht eröffnen den Blick auf eine solipsistische Verwaltung, die sogar ihre sekundäre Beobachtung auf die Verfahrensregeln richtete, mit denen die Regeln zum Management der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gehandhabt wurden. Einzelne Beamte fanden sich durch die DP und die Zuständigkeit des Reichsgerichts dazu ermächtigt, die Anwendung dieser Regeln auf ihre eigenen Fälle zu hinterfragen. Dadurch erhielt die Selbstbezüglichkeit der Verwaltung, auf die bereits der britische Journalist Henry Wickham-Steed hingewiesen hatte,

Vgl. dazu Deak, Forging a Multinational State, S. 178.

Wenn man diesen Gedanken fortführt, lässt sich die Provokation besser zuordnen, die mit den Klagen vor dem Reichsgericht für die Ministerien verbunden war. Die Kläger verweigerten sich der freiwilligen Unterordnung unter die Deutungshoheit der vorgesetzten Stellen, die aus der eigenen Sicht kompetent und verantwortungsbewusst die Vorgaben der DP anwandten. Die Kläger verletzten durch ihr Vorgehen außerdem die ethisch-moralischen Erwartungen an die Beamten, die Ministerpräsident Stürgkh zu Beginn des Kriegs formuliert hatte. Das Verhalten der vor dem Reichsgericht klagenden Beamten belegt, dass ein neues Verständnis von staatlicher Verwaltung zur Denkmöglichkeit geworden war und das Verhalten von Beamten bestimmen konnte. Der Staatsapparat erschien dabei als ein abstrakter Regelmechanismus, den ein gut ausgebildeter Beamter selbstständig erkennen und für sich zugänglich machen konnte.

Ein solcher Staatsdiener war deshalb weder auf Gnade des Monarchen noch auf das großzügige Verständnis seiner vorgesetzten Dienststellen angewiesen. Er konnte seine Interessen als Rechtsansprüche notfalls auch gegen den monarchischen Staat durchsetzen. Das war die eigentliche Herausforderung, die mit der Verrechtlichung der Beamtenstellung und mit der Klagemöglichkeit vor dem Reichsgericht verbunden war. Auf dieser Grundlage ließ sich ein Staatsapparat auch ohne Monarch denken – eine wichtige Voraussetzung für den friktionslosen Übergang von der Monarchie zur Republik.

Redlich, Österreichische Regierung und Verwaltung, S.289 sah die Ursachen selbst in den Folgen des allgemeinen Wahlrechts und der dadurch bewirkten »Entfesselung« der nationalen, sozialen und demokratischen Ideen.

Joseph Redlichs Bonmot von der Habsburgermonarchie als dem »alten Reich der verwirklichten Unwahrscheinlichkeiten« hat meine Auseinandersetzung mit der Veränderung von Staat und Verwaltung in der Zeit des Ersten Weltkriegs angeleitet. Bestimmt von dem kulturwissenschaftlichen Interesse für Praxisformen, Selbstverständnis und Handlungsorientierung von Beamten habe ich mich nicht auf die Ebene staatsrechtlicher und philosophischer Reflexion begeben, sondern bin in die faszinierenden Geschichten, Debatten und Entscheidungen des Reichsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs eingetaucht. Dort finden sich komplex strukturierte Geschichten, die von einer spannungsreichen Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft, zwischen Beamten und dem Staat beziehungsweise dem Monarchen erzählen.

Die Attraktivität dieses Quellenbestands besteht einerseits darin, dass Konflikte in rechtsförmige Sachverhaltsdarstellungen übersetzt und als Rechtsprobleme diskutiert und entschieden werden. In ihren Übersetzungen artikulieren die Klägerinnen und Kläger ihre legitimen Erwartungen an den Staat, die in den Gegenschriften von den Ministerien auf der Grundlagen einer alternativen Deutungslogik widerlegt werden. Die Debatten der Stimmführer griffen die Argumente von beiden Seiten auf und entschieden auf der Grundlage einer juristischen Reflexion auf höchstem Niveau. Dadurch vermitteln diese Verhandlungen spannende Einblicke in Vorstellungen vom Staat und seinem Handeln, in denen die neue Kultur der Maßnahmen und des Dezisionismus mit Rechtskonstrukten der Vorkriegszeit amalgamiert wurden. Als Beispiel dafür habe ich am Fall Weiß auf die rechtliche Fiktion hingewiesen, die das ›Imperium der Kriegswirtschaft‹ mit den Vertragsverhältnissen der Marktwirtschaft in eine widersprüchliche Beziehung setzte.

Die Verhandlungen vor den obersten Gerichten während der Zeit des Ersten Weltkriegs sind andererseits alleine durch ihre Existenz aufschlussreich. Sie dokumentieren augenscheinlich, dass der Ausnahmezustand in einer höchst eigenartigen Symbiose mit dem Fortbestand rechtsstaatlicher Sicherungsmechanismen existierte. Das war ganz offensichtlich eine der verwirklichten Unwahrscheinlichkeiten, wie der Fall Klebkowska belegt. Anhand dieses Sachverhalts konnte ich auf eine weitere Unwahrscheinlichkeit hinweisen. Die rechtsstaatlichen Sicherungsmechanismen wurden durch die Eigenmächtigkeit und die Verfahrensverletzungen der ›kleinen Souveräne‹ ausgehebelt, gegen die selbst das Ministerium machtlos war. Diese Beobachtung erhält erst ihre eigentliche Sprengkraft, wenn man sie vor dem Hintergrund einer Kultur der hierarchischen Subordination interpretiert, die in der Bürokratie der Kriegszeit hochgehalten wurde.

Die Unterordnung der Beamten unter die Deutungshoheit der vorgesetzten Stellen war bereits vor Beginn des Kriegs brüchig geworden. Maßgeblich dafür war die Verrechtlichung des Dienstverhältnisses. Es ermächtigte die Beamten dazu, ihre Ansprüche gegen den Staat vor dem Reichsgericht durchzusetzen. An die Stelle des untertänigsten Majestätsgesuchs trat nun die Klageschrift, die sich ab dem ersten Kriegsjahr auf die Interpretation der Dienstpragmatik stützen konnte. In den Kriegsjahren war das Reichsgericht fast ausschließlich mit den Klagen von Beamten gegen den Staat beschäftigt. Diese ›verwirklichte Unwahrscheinlichkeit‹ provozierte bei den Stimmführern vereinzelt – wie etwa beim Fall Kubitschek – eine derart starke Irritation, dass ethische und politisch motivierte Erwartungen an die Beamten in den hehren juristischen Diskurs eindringen konnten. Loyalitätsfragen waren unterschwellig immer präsent, auch wenn sie nicht direkt angesprochen wurden. Die intensive Beschäftigung der Beamten mit den Bestimmungen der DP, wie sie in den Fällen Kubitschek und Gürtler sichtbar wird, war Ausdruck einer stark selbstbezüglichen Verwaltung, die von ihren Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen zunehmend als abstrakter Regelmechanismus, der auch ohne den Kaiser als Referenzpunkt funktionieren konnte, verstanden wurde.

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