Bilansowanie terenów pod zabudowę – praktyka sporządzania

  • 1 Instytut Rozwoju Miast i Regionów
Anna SzpuraORCID iD: https://orcid.org/0000-0002-4069-0769

Abstrakt

Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę jest jedną z ważniejszych analiz, którą należy wykonać w związku z opracowaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jego wynik decyduje o dalszym losie opracowywanej polityki przestrzennej. Wykazanie niedoboru terenów do zabudowy pozwala uwzględniać wnioski inwestorów i wskazywać nowe tereny na cele budowlane. Nadmiar terenów do zabudowy w studium stawia gminę w trudnej sytuacji, gdyż blokuje możliwość wyznaczania nowych terenów na cele inwestycyjne. Art. 10 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera nieprecyzyjne normy co do sposobu przeprowadzenia bilansu terenu, co rodzi szereg problemów aplikacyjnych. Artykuł stanowi głos w dyskusji prowadzonej w środowiskach naukowych i eksperckich dotyczącej poszukiwania optymalnych metod bilansowania terenów zgodnych z wymogami prawnymi oraz mających na uwadze interes samorządów. W pracy skupiono się wyłącznie na metodach bilansowania terenów na cele mieszkaniowe.

Wprowadzenie

W literaturze naukowej związanej głównie z gospodarką przestrzenną eksponowane są skutki niekontrolowanych i chaotycznych procesów urbanizacyjnych. Z każdym rokiem proces ten pogłębia się. Nieracjonalne przeznaczanie terenów pod zabudowę, wielokrotnie przekraczające potrzeby w odniesieniu do obecnej, jak i prognozowanej liczby ludności, niezadowalający stan wyposażenia terenów w infrastrukturę techniczną, niski standard obsługi infrastrukturą społeczną, ekspansja zabudowy na tereny zagrożone powodzią lub ruchami masowymi, dewastacja krajobrazu to procesy, które w przestrzeni naszego kraju trwają od wielu lat i pogłębiają kryzys gospodarki przestrzennej. Rosnące straty gospodarcze i społeczne generowane przez chaos urbanizacyjny oraz narastająca krytyka prawa zmuszają władze centralne do podejmowania kolejnych inicjatyw legislacyjnych (Śleszyński, Kowalewski, Markowski 2018). Jednak – jak pokazuje praktyka planowania przestrzennego – działania te są nieskuteczne. Próbą naprawy wadliwych regulacji prawnych odpowiedzialnych za gospodarowanie przestrzenią była zmiana Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2015 r. Wprowadzone przepisy wpływają na sposób kształtowania polityki przestrzennej w podstawowym dokumencie planistycznym gminy, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (studium). Jego celem jest zatrzymanie procesu przekształcania terenów na cele budowlane, w sytuacji gdy gmina posiada nadpodaż terenów inwestycyjnych w stosunku do prognozowanej liczby ludności oraz gdy możliwości finansowe gminy nie pozwalają na wyposażenie nowych terenów budowlanych w podstawowe elementy infrastruktury technicznej (Zachariasz 2016).

Obligatoryjność sporządzenia bilansu terenów oraz uzależnienie od jego wyniku możliwości wskazywania nowych terenów pod zabudowę postawiła w bardzo trudnej sytuacji samorządy. Wiele z nich zdaje sobie sprawę z przeszacowania terenów wskazanych pod zabudowę, jednak prawo blokuje możliwość bezkonfliktowej zmiany nieracjonalnych decyzji podjętych w przeszłości, dotyczy to w szczególności odszkodowań za zmianę przeznaczenia na cele niebudowlane. W literaturze przedmiotu wielokrotnie podnoszono, że problem wypłaty odszkodowań z tytułu utraty wartości rynkowej nieruchomości wynikającej ze zmiany przeznaczenia terenu w dokumentach planistycznych byłby nie do udźwignięcia dla budżetów wielu samorządów (Śleszyński 2018).

Przystępując do sporządzenia studium, władze gmin oczekują, iż w toku prac nad nowym dokumentem będzie można uwzględnić potrzeby mieszkańców i inwestorów, stąd presja ze strony samorządów wywierana na podmioty opracowujące dokumenty planistyczne, aby wynik bilansu umożliwiał rozwój przestrzenny. Zorientowanie na wynik oraz brak precyzyjnych zasad sporządzania bilansu skutkuje różnorodnością stosowanych metod i przyjmowanych kryteriów.

Rolę instytucji korygującej stosowane metody i założenia przejęli wojewodowie. Rozstrzygnięcia nadzorcze oraz wyroki sądów administracyjnych wyznaczają coraz to nowsze granice interpretacji zapisów ustawy, które w swoim brzmieniu wydają się dawać pewną swobodę działania.

Cel i metoda badań

Głównym celem badań było przeprowadzenie dyskusji nad stosowanymi metodami bilansowania terenu. W trakcie badań położono nacisk na identyfikację problemów pojawiających się w trakcie sporządzania bilansu oraz wpływu stosowanych założeń na jego wynik.

W pierwszej kolejności przeanalizowano zapisy Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp, ustawa) dotyczące bilansowania terenu, a także rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów wydane w latach 2016–2019 odnoszące się do metod bilansowania. Ustalono na tej podstawie zasady bilansowania oraz zastrzeżenia do metod stosowanych w praktyce przez urbanistów.

Na podstawie zapisów ustawy oraz w oparciu o propozycje określone w 2016 r. przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa dotyczące zasad i sposobów bilansowania terenów sporządzono bilans dla wybranej jednostki samorządu terytorialnego – bilans „0”.

Dla tej samej jednostki przygotowano alternatywne wersje bilansu, stosując m.in. założenia, które były przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych. Otrzymane w ten sposób wyniki bilansów zestawiono ze sobą i odniesiono do wyniku bilansu 0 w celu określenia skali wpływu stosowanych założeń na otrzymane rezultaty.

W części analitycznej dotyczącej bilansowania skupiono się wyłącznie na terenach zabudowy mieszkaniowej z uwagi na fakt, że głównie ich nadpodaż była bodźcem wprowadzenia zmian w ustawie i obowiązku bilansowania terenów. Z prowadzonych badań wynikało, że w skali kraju chłonność demograficzna terenów mieszkaniowych wyznaczonych w planach miejscowych wynosi 59,6 mln osób, natomiast w studium 125–150 mln osób (Śleszyński 2018).

Uwarunkowania formalne sporządzania bilansu

Art. 10 ust. 5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera ogólne wytyczne dotyczące bilansowania terenów, których schemat pokazano na rycinach (Ryc. 1., Ryc. 2.). Dodatkowo zaakcentować należy, że bilans sporządza się dla obszaru całej gminy, niezależnie od tego, czy przedmiotem prac planistycznych jest zmiana studium obejmująca fragment jednostki samorządu czy sporządzenie nowego dokumentu. Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, bierze się pod uwagę maksymalnie 30-letnią perspektywę oraz niepewność procesów rozwojowych wyrażoną możliwością zwiększenia zapotrzebowania o nie więcej niż 30% w stosunku do przeprowadzonych analiz.

Ryc. 1
Ryc. 1

Sporządzanie bilansu według Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Źródło: opracowanie własne na podstawie upzp

Citation: Urban Development Issues 66, 1; 10.2478/udi-2020-0016

Ryc. 2
Ryc. 2

Wynik bilansowania a możliwość wyznaczania nowych terenów pod zabudowę

Źródło: opracowanie własne na podstawie upzp

Citation: Urban Development Issues 66, 1; 10.2478/udi-2020-0016

Przepisy te są na tyle niejednoznaczne, że ich interpretacja (stosowanie) była przedmiotem wielu seminariów i konferencji organizowanych przez środowiska naukowe i eksperckie. Podkreślano, że przyjęty w ustawie kierunek zmian jest właściwy, jednak wdrażanie go w przyjętej postaci może natrafić na liczne bariery, w tym metodologiczne (Biegański 2016).

Weryfikacja przepisów prawa w praktyce wskazuje na potrzebę doprecyzowania narzuconego schematu działania o następujące elementy:

  1. ustalenie zasad wyznaczania obszaru o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej,
  2. ustalenie zasad wyznaczania luk w zabudowie,
  3. ustalenie zasad uwzględniania opisowych, mało precyzyjnych wniosków z analiz w obliczeniach matematycznych.

Jednocześnie wskazać należy, że wyrażanie zapotrzebowania na cele mieszkaniowe w powierzchni użytkowej zabudowy budzi szereg kontrowersji w szczególności w powiązaniu z prognozowaną liczbą ludności. Warto wskazać, że w literaturze przedmiotu stosowane są rozwiązania o wiele prostsze w interpretacji i odbiorze, w których powierzchnia terenów wskazanych w studium na cele mieszkaniowe przeliczona została na chłonność demograficzną wyrażoną wielkością możliwej do osiedlenia się liczby ludności na terenie gminy (Fogel 2012; Śleszyński 2018).

Stanowiska organów nadzoru wobec sposobów sporządzania bilansów terenu

Analiza rozstrzygnięć nadzorczych wydanych w latach 2016–2019 wskazuje, że coraz częściej sposób przygotowania bilansu staje się nie tylko jednym z wielu, ale głównym powodem stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia studium z uwagi na naruszenie przepisów podczas jego sporządzania. Co warte podkreślenia, rozstrzygnięcia te wydane były na terenie województw śląskiego i mazowieckiego. W odniesieniu do metody bilansowania terenu organy nadzorcze wskazują na błędy, które podzielić można na trzy główne grupy:

  1. przyjęcie niejasnych lub nierealnych założeń przy określaniu zapotrzebowania na nową zabudowę oraz szacowaniu chłonności terenów,
  2. nieuwzględnienie wniosków analizy środowiskowej, społecznej, ekonomicznej, a także prognozy demograficznej,
  3. brak odniesienia się do wszystkich wymienionych w ustawie etapów sporządzania bilansu, np. brak oszacowania chłonności terenów w obszarze zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, szacowanie chłonności terenów wskazanych pod zabudowę w studium bez wyznaczania obszaru zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, brak porównania maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę i chłonności.

Dla przykładu zamieszczono wnioski w ynikające z trzech rozstrzygnięć nadzorczych, w których przeplatają się błędy dające się zaliczyć do powyższych grup.

W praktyce sporządzania bilansów stosowanym rozwiązaniem jest szacowanie zapotrzebowania na nową zabudowę na podstawie analizy ruchu budowalnego (średniej rocznej liczby wydanych pozwoleń na budowę lub średniej rocznej liczby budynków oddanych do użytkowania). Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym nr IFIII.4131.1.107.2017 podkreślił, że to prognoza demograficzna stanowi podstawę do określania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę. Musi z niej jasno wynikać, czy w gminie nastąpi spadek, czy wzrost liczby ludności. Bez określonego trendu demograficznego nie jest możliwe scharakteryzowanie popytu na konkretne formy zainwestowania. W związku z powyższym sposób obliczania maksymalnego zapotrzebowania na zabudowę na podstawie liczby powstających budynków z pominięciem wyników analiz oraz prognozy demograficznej nadzór wojewody uznał za niedopuszczalne.

W obliczu niekorzystnej sytuacji demograficznej gminy na potrzeby jednego z bilansów przyjęto, że w zakładach produkcyjnych, które mogłyby powstać na terenach aktywności gospodarczej, będzie można zatrudnić nowych pracowników, którzy zamieszkają na terenie gminy razem z rodzinami. Na podstawie tego potencjalnego wzrostu liczby mieszkańców opartego na zakładanym rozwoju terenów o funkcji gospodarczej oraz zakładów, które dopiero mogłyby powstać, obliczono zapotrzebowanie na nową zabudowę. Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nr IFIII.4131.1.8.2018 uznał takie postepowanie za błędne. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że to analizy oraz prognozy demograficzne stanowią podstawę do określania zapotrzebowania na nową zabudowę. W tym przypadku odwrócono kolejność procesu, formułując najpierw kierunki rozwoju, a dopiero na ich podstawie określono zapotrzebowanie na nową zabudowę, co jest naruszeniem przepisów.

W celu zniwelowania nadpodaży terenów inwestycyjnych w omawianym bilansie obniżono chłonność terenów na podstawie założenia, że część terenów wskazanych pod zabudowę nie zostanie nigdy wykorzystana z uwagi na m.in.: geometrię działek, ich nieuregulowany stan prawny, ograniczenia w zagospodarowaniu (np. występowanie stref technicznych obiektów i sieci infrastruktury technicznej, strefy ochronne cmentarzy itp.). Ponadto przyjęto średnią powierzchnię działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w obszarze zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej – 2300 m2. Mazowiecki organ nadzoru w rozstrzygnięciu nr WNP-I.4131.83.2019.RM uznał takie pomniejszenia – na wielu płaszczyznach – za nieuprawnione.

Warto zaznaczyć, że organy nadzoru działają autonomicznie względem siebie. Przyjęty sposób bilansowania może budzić zastrzeżenia nie u wszystkich wojewodów. Podkreślić należy, że na dzień złożenia artykułu rozstrzygnięcia odnoszące się do sposobu bilansowania, o czym wspomniano powyżej, wydawane są w dwóch województwach – śląskim i mazowieckim.

Metody i kryteria sporządzania bilansu – praktyka

Przedmiotem badań jest miasto Zawiercie. Autorka uczestniczyła w opracowaniu zmiany studium dla miasta, miała dostęp do kompletnych danych, tj. zwektoryzowanych planów miejscowych, prognozy demograficznej i analiz tematycznych, danych statystycznych1 i ewidencyjnych oraz bazy danych obiektów topograficznych (BDOT).

Zawiercie jest miastem powiatowym o powierzchni 85 km2, zamieszkiwane jest przez ok. 49 tys. mieszkańców. W jego skład wchodzi 18 osiedli mieszkaniowych oraz 4 sołectwa. Miasto jest prężnym ośrodkiem przemysłowym i usługowym. W jego strukturze funkcjonalno-przestrzennej dają się wyróżnić trzy strefy: miejska (A) – intensywnie zagospodarowana, podmiejska (B) – z ekstensywną zabudową mieszkaniową oraz strefą aktywności gospodarczej, przyrodnicza (C) – będąca częścią parku krajobrazowego, wykorzystywana inwestycyjnie na cele mieszkaniowe i turystyczne. Realizacja polityki przestrzennej odbywa się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które pokrywają niemal 94% powierzchni gminy. Bez pokrycia planami pozostają: obszar położony w południowo-zachodnim fragmencie miasta, którego ok. 70% stanowi las, zamknięte tereny kolejowe, a także dwa niewielkie fragmenty w strefie przyrodniczej (Ryc. 3.). Od 2000 r. liczba mieszkańców miasta systematycznie maleje. Najbardziej prawdopodobny wariant prognozy demograficznej zakłada 15% spadek liczby ludności do 2050 r. Szacuje się, że w Zawierciu będzie mieszkać wtedy 41 507 osób.

Ryc. 3
Ryc. 3

Zasięg planów miejscowych oraz stref urbanizacji

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych pochodzących z Urzędu Miejskiego w Zawierciu

Citation: Urban Development Issues 66, 1; 10.2478/udi-2020-0016

Bilans 0 – opis metody

Przyjęto, że bilans 0 stanowił będzie wynik analizy wykonanej z uwzględnieniem ustawy oraz przedstawionych przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa wytycznych (Matuszko 2016). W wytycznych tych zastosowano wyłącznie metodę opisową mającą swoje źródła w ustawie. Nie uwzględniono w nich natomiast tak ważnych praktycznych elementów jak sposób wyznaczania obszarów o zwartej strukturze oraz luk w zabudowie. Autorka na bazie własnego doświadczenia, w oparciu o przygotowanych kilkanaście opracowań, proponuje na etapach, na których to możliwe, przejście z metod opisowych na matematyczne według prezentowanych poniżej wytycznych:

  1. określenie maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażonego w powierzchni użytkowej:
    1. 1.1określenie zapotrzebowania na nową zabudowę z uwzględnieniem prognozy demograficznej na podstawie algorytmu:
      1. MI = La/WaO/M
      2. LI = MI* WpO/M
      3. LN = (La – LI)+(Lp – La)
      4. M = LN/WpO/M
      5. P = M* PM
      gdzie,
      • MI – aktualna liczba mieszkań,
      • LI – liczba osób w mieszkaniach po rozgęszczeniu,
      • LN – liczba osób, dla których należy przewidzieć nowe mieszkania,
      • M – liczba potrzebnych nowych mieszkań,
      • P – zapotrzebowanie na nową zabudowę [m2],
      • La – aktualna liczba mieszkańców,
      • Lp – prognozowana liczba mieszkańców,
      • WaO/M – aktualna liczba osób na mieszkanie,
      • WpO/M – prognozowana liczba osób na mieszkanie,
      • PM – przeciętna powierzchnia mieszkania [m2].
    2. 1.2określenie maksymalnego zapotrzebowania poprzez zwiększenie zapotrzebowania na nową zabudowę o 30% z uwagi na niepewność procesów rozwojowych;
  2. delimitacja obszaru zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej z wykorzystaniem oprogramowania GIS z uwzględnieniem kryteriów dostosowanych do charakteru jednostki osadniczej;
  3. modelowane wolnych terenów pod zabudowę z wykorzystaniem oprogramowania GIS w obszarze zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarze objętym planami miejscowymi;
  4. szacowanie chłonności:
    1. 4.1.obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej,
    2. 4.2obszarów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (plan, plan miejscowy), za pomocą algorytmów przedstawionych w Tabeli 1.
  5. porównanie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy wynikającej z chłonności obszarów zwartej struktury oraz objętych planami miejscowymi.

Tab. 1

Algorytmy szacowania chłonności

a – dla obszaru miastab – dla obszaru wiejskiego
  1. LM= PN.GL
  2. ML= LM /WpO/M
  3. C = ML.PM
gdzie:
  • LM – liczba mieszkańców,
  • PN – powierzchnia niezabudowana [ha],
  • GL – gęstość zaludnienia [os/ha],
  • ML – liczba potrzebnych mieszkań,
  • C – chłonność [m2],
  • WpO/M – prognozowana liczba osób na mieszkanie,
  • PM – przeciętna powierzchnia mieszkania (prognozowana) [m2].
  1. D= PN/PD
  2. C= D.PM
gdzie:
  • D – liczba działek,
  • PN – powierzchnia niezabudowana [ha],
  • PD – przeciętna powierzchnia działki budowlanej,
  • C – chłonność [m2],
  • PM – przeciętna powierzchnia mieszkania (prognozowana) [m2].

Źródło: opracowanie własne na podstawie A. Matuszko (2016)

Bilans „0” – implementacja metody

Etap 1 – w celu oszacowania zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową (Tab. 3.) uwzględniono prognozowany w 30-letniej perspektywie 15% spadek liczby ludności, zgodnie z którym liczba ludności w 2050 r. będzie wynosić 41 507 osób, oraz wartości zmiennych opracowanych na podstawie analizy danych BDL GUS (Tab. 2.).

Tab. 2

Zmienne

Laaktualna liczba mieszkańców49 020
Lpprognozowana liczba mieszkańców41 507
WaO/Maktualna liczba osób na mieszkanie2,33
WpO/Mprognozowana liczba osób na mieszkanie1,73
PMprzeciętna powierzchnia mieszkania (prognozowana)71,5

Źródło: opracowanie własne

Tab. 3

Zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową

Zapotrzebowanie na nową zabudowęMaksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę
211 201 m2274 561 m2

Źródło: opracowanie własne

Etap 2 – zwartą strukturę funkcjonalno-przestrzenną wyznaczono z wykorzystaniem podstawowych narzędzi oprogramowania GIS w oparciu o BDOT, ortofotomapę oraz dane ewidencyjne z uwzględnieniem struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta oraz zastosowane kryteria:

  1. odległości pomiędzy istniejącą zabudową (A),
  2. dostępu do dróg publicznych (B),
  3. zasięgu aglomeracji (dostępności terenów do sieci wodociągowej oraz uzbrojenia terenów w infrastrukturę umożliwiającą oczyszczanie ścieków komunalnych i przemysłowych) (C),
  4. dostępu do usług podstawowych (oświaty, ochrony zdrowia, handlu) (D).

Za obszar o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej uznano w strefie miejskiej i podmiejskiej tereny, które spełniały wszystkie cztery kryteria, natomiast w strefie przyrodniczej trzy kryteria.

Dopełnieniem automatycznego procesu delimitacji była weryfikacja wyznaczonego obszaru z wykorzystaniem ortofotomapy oraz podziałów geodezyjnych. Wyniki analizy zostały zaprezentowane na Rycinie 4.

Ryc. 4
Ryc. 4

Delimitacja obszaru o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych BDOT oraz pochodzących z Urzędu Miejskiego w Zawierciu

Citation: Urban Development Issues 66, 1; 10.2478/udi-2020-0016

Etap 3 – modelowanie wolnych terenów pod zabudowę w podziale na funkcje zostało wykonane z wykorzystaniem oprogramowania GIS w oparciu o dane ewidencyjne oraz plany miejscowe i studium w formie wektorowej. Przyjęto, że lokalizacja nowej zabudowy odbywać się będzie na niezagospodarowanych działkach ewidencyjnych. Funkcje terenów budowlanych określono na podstawie obowiązujących planów miejscowych, a w przypadku obszarów nieobjętych planami na podstawie studium (Ryc. 5.). Do ustalenia ilości wolnych terenów pod zabudowę mieszkaniową zastosowano analizy umożliwiające łączenie danych tematycznych i ich selekcję w oparciu o atrybut przeznaczenia na cele mieszkaniowe w dokumentach planistycznych i jednoczesne pozostawanie terenem niezabudowanym. Uzupełnieniem automatycznego procesu wyznaczania luk w zabudowie była weryfikacja terenów na podstawie ortofotomapy. Powierzchnia wolnych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową określona na podstawie wykonanych analiz wyniosła 560 ha, z czego w obszarze zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej znalazło się 167 ha, a w planach miejscowych – 393 ha.

Ryc. 5
Ryc. 5

Rozmieszczenie potencjalnych terenów do zabudowy

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych BDOT oraz pochodzących z Urzędu Miejskiego w Zawierciu

Citation: Urban Development Issues 66, 1; 10.2478/udi-2020-0016

Etap 4 – z uwagi na specyfikę struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta chłonność obszarów przeznaczonych pod zabudowę (Tab. 5.) oszacowano: dla strefy A – zgodnie z algorytmem dla obszarów miast (Tab. 1.), natomiast dla strefy B i C zgodnie z algorytmem dla obszaru wiejskiego (Tab. 1.), przy uwzględnieniu założeń (Tab. 4.). Warto w tym miejscu podkreślić, że przyjęte założenia mają inny charakter dla terenów silnie zurbanizowanych i urbanizujących się oraz inny dla terenów zagospodarowanych ekstensywnie.

Tab. 4

Założenia do szacowania chłonności terenów

Dla strefy miejskiej (A)
GLgęstość zaludnienia [os/ha]50
WpO/Mprognozowana liczba osób na mieszkanie1,73
PMPrzeciętna powierzchnia mieszkania (prognozowana)71,5
Dla strefy podmiejskiej i przyrodniczej (B i C)
PDprzeciętna powierzchnia działki budowlanej800 m2
PMPrzeciętna powierzchnia mieszkania (prognozowana)200 m2

Źródło: opracowanie własne

Tab. 5

Chłonność obszarów w podziale na funkcje zabudowy [m2]

Strefa miejskaStrefa podmiejska i przyrodnicza
Chłonność terenów w obszarze zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej232 596 m2337 900 m2
Chłonność terenów wskazanych w planach miejscowych243 951m21 902 420 m2
Łączna chłonność476 547m22 240 320m2
Razem2 716 868 m2

Źródło: opracowanie własne

Etap 5 – porównanie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy wykazało nadmiar terenów budowlanych w stosunku do potrzeb wynikających z prognozowanej sytuacji demograficznej. Wynik bilansu (Tab. 6.) pokazuje skalę nadpodaży terenów mieszkaniowych, która jest 8,9 razy większa od zapotrzebowania. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, że przyjęte powierzchnie nie uwzględniają mieszanych funkcji terenu, np. mieszkaniowo-usługowej lub usługowo-mieszkaniowej, oraz podziału na typ zabudowy (wielorodzinnej, jednorodzinnej), co jest szczególnie ważne na terenach podmiejskich.

Tab. 6

Wyniki bilansu

Maksymalne zapotrzebowanie na zabudowęChłonność terenówRóżnica pomiędzy zapotrzebowaniem na nową zabudowę a chłonnością terenów
274 561 m22 716 868 m2−2 442 306 m2

Źródło: opracowanie własne

Alternatywne wersje bilansu

W ramach eksperymentu postanowiono sprawdzić, w jaki sposób będzie kształtował się wynik bilansu przy zmianie niektórych założeń podczas określania zapotrzebowania i szacowania chłonności. Inspiracją dla zmiany założeń były m.in. rozstrzygnięcia wojewodów opisanych w rozdziale „Stanowiska organów nadzoru wobec sposobów sporządzania bilansów terenu”. Alternatywne wersje bilansu powstały na podstawie:

  1. 1)zmiany sposobu określania zapotrzebowania (na podstawie analizy wydanych pozwoleń na budowę2),
  2. 2)uwzględnienia „błędu planistycznego3” przy określaniu powierzchni niezabudowanej,
  3. 3)zwiększenia zmiennej dotyczącej powierzchni przeciętnej działki budowlanej4,
  4. 4)uwzględnienia podziału zabudowy mieszkaniowej na jednorodzinną i wielorodzinną5,
  5. 5)uwzględnienia faktu, że część terenów wskazywanych jako mieszkaniowe będzie pełniła funkcje usługowe6.

Wyniki bilansów odniesiono do bilansu „0” (Tab. 7.).

Tab. 7

Zestawienie wyników bilansów

Wariant bilansuMaksymalne zapotrzebowanie na zabudowęChłonność terenówRóżnica pomiędzy zapotrzebowaniem na nową zabudowę a chłonnością terenówProcentowa zmiana wyniku bilansu w odniesieniu do bilansu „0”
0274 561 m22 716 868 m2−2 442 306 m2-
1321 984 m22 716 868 m2−2 394 884 m22%
2274 561 m21 901 807 m2−1 627 246 m233%
3274 561 m21 255 789 m2−981 228 m262%
4274 561 m21 617 338 m2−1 342 776 m245%
5274 561 m21 286 567 m2−1 012 005 m259%

Źródło: opracowanie własne

Wykonane obliczenia pokazały, że w przypadku bilansów 2–5 zmiana założeń doprowadziła do zmniejszenia chłonności, co w efekcie wpłynęło na wynik. Podobny rezultat otrzymano w bilansie 1, tyle że skala wpływu była nieznaczna. Ostatecznie w żadnym z przypadków modyfikacji metody bilansu 0 nie udało się zbliżyć do wyniku umożliwiającego wskazywanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, czyli dodatniego (Ryc. 2.). W rezultacie miasto Zawiercie, stosując zaprezentowaną metodę (bilans 0) lub jej zmodyfikowane wersje (bilanse 1–5), nie miałoby możliwości wskazywania terenów do zabudowy mieszkaniowej.

Podsumowanie

Wprowadzenie obowiązku bilansowania terenów w formie określonej w znowelizowanej ustawie budzi szereg wątpliwości metodycznych i implementacyjnych. Problemy w stosowaniu prawa wynikają m.in. z niedookreślonych przepisów. Skutkuje to stosowaniem w praktyce metod i założeń pozwalających manipulować wynikiem bilansu.

Presja ze strony samorządów na wynik bilansu umożliwiający wskazywanie nowych terenów inwestycyjnych powoduje, że autorzy analiz przyjmują na potrzeby ich opracowania niejasne lub nierealne założenia w celu wykazania większego zapotrzebowania na nową zabudowę lub zmniejszenia faktycznej chłonności terenów.

W związku z powyższym coraz częściej sposób przygotowania bilansu staje się przyczyną wydania rozstrzygnięć nadzorczych przez wojewodów, uchylających uchwały w sprawie studium z uwagi na m.in.: brak uwzględnienia wniosków wynikających z prognozy demograficznej oraz pozostałych analiz (środowiskowej, społecznej ekonomicznej), brak odniesienia się do wszystkich wymienionych w ustawie etapów sporządzania bilansu, pomniejszanie chłonności terenów na podstawie zawiłych i prawnie nieuzasadnionych założeń.

Analiza wpływu stosowanych w praktyce sposobów manipulacji wynikiem bilansu na przykładzie Zawiercia w oparciu o metodę opracowywania bilansowania zaproponowaną przez ministerstwo, wykazała, że miasto nie miałoby możliwości wskazywania nowych terenów do zabudowy mieszkaniowej.

W przyszłości skutkiem braku możliwości wyznaczenia w studium nowych terenów budowlanych może być zaniechanie podejmowania działań planistycznych przez samorządy. Powstrzymanie zjawiska nieracjonalnego przeznaczania terenów pod zabudowę jest konieczne, lecz wymaga zastosowania rozwiązań systemowych na wielu płaszczyznach. Reformie systemu powinna towarzyszyć edukacja społeczeństwa w zakresie ładu przestrzennego oraz skutków i kosztów żywiołowej urbanizacji.

Literatura

  • Biegański L. (red.), 2016, Studium gminy od nowa zmiany w prawie od 2016 roku, Towarzystwo Urbanistów Polskich, Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Warszawa.

  • Fogel P., 2012, Wskaźniki oceny polityki i gospodarki przestrzennej w gminach, Biuletyn KPZK PAN Warszawa.

  • Kowalewski A., Nowak M.J., 2018, Chaos przestrzenny i prawo. Uwarunkowania, procesy, skutki, rekomendacje, [w:] P. Śleszyński, A. Kowalewski, T. Markowski (red.), Studia nad chaosem przestrzennym, Studia PAN KPZK, Warszawa.

  • Matuszko A. (red.), 2016, Program szkoleniowy dla pracowników administracji samorządowej z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, Warszawa. Dostępne na: https://www.gov.pl/web/rozwoj/program-szkoleniowy-dla-pracownikow-administracji-samorzadowej-z-zakresu-planowania-i-zagospodarowania-przestrzennego [data dostępu: 17.06.2020].

  • Śleszyński P., 2018, Koszty chaosu przestrzennego, [w:] P. Śleszyński, A. Kowalewski, T. Markowski (red.), Studia nad chaosem przestrzennym, Studia PAN KPZK, Warszawa.

  • Śleszyński P., Kowalewski A., Markowski T., 2018, Synteza. Uwarunkowania, skutki i propozycje naprawy chaosu przestrzennego, [w:] P. Śleszyński, A. Kowalewski, T. Markowski (red.), Studia nad chaosem przestrzennym, Studia PAN KPZK, Warszawa.

  • Zachariasz I., 2016, Nowe wymogi ustawowe dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, [w:] L. Biegański (red.), Studium gminy od nowa zmiany w prawie od 2016 roku, Towarzystwo Urbanistów Polskich, Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Warszawa.

Akty prawne i orzecznictwa

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr IFIII.4131.1. 107.2017 z dnia 6 grudnia 2017 r. Dostępne na: http://bip.katowice.uw.gov.pl/wojewoda/rozstrzygniecia_nadzorcze_2017.html [data dostępu: 17.06.2020].

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr IFIII.4131.1. 8.2018 z dnia 19 stycznia 2018 r. Dostępne na: http://bip.katowice.uw.gov.pl/wojewoda/rozstrzygniecia_nadzorcze_2018/s:22.html [data dostępu: 17.06.2020].

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego nr WNP-I.4131.83.2019.RM z dnia 16 maja 2019 r. Dostępne na: https://www.gov.pl/web/uw-mazowiecki/rozstrzygniecia-nadzorcze-2019-r-warszawa [data dostępu: 17.06.2020].

Uchwała nr LVII/533/18 Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zawiercie. Dostępne na: https://www.gov.pl/web/uw-mazowiecki/rozstrzygniecia-nadzorcze-2019-r-warszawa [data dostępu: 17.06.2020].

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, DzU 2019 poz. 1186 z późn. zm.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, DzU 2020 poz. 293 z późn. zm.

Footnotes

1

Bank Danych Lokalnych Głównego Urzędu Statystycznego (BDL GUS).

2

Zapotrzebowanie na powierzchnię użytkową obliczono jako iloczyn przeciętnej liczby budynków mieszkalnych powstających w skali roku, przeciętnej powierzchni użytkowej budynku oraz okresu 30 lat. Obliczeń dokonano w podziale na typ zabudowy, następnie je zsumowano i zwiększono o 30% w związku z niepewnością procesów rozwojowych.

3

Założono, że część terenów wskazanych pod zabudowę posiada wady, które uniemożliwiają ich łatwe zagospodarowanie, tj. mają nieatrakcyjny dla budownictwa kształt, zbyt małą powierzchnię, warunki środowiskowe wymuszają ograniczenia w ich zagospodarowaniu. W oparciu o przeprowadzone analizy zmniejszono powierzchnię terenów niezabudowanych aż o 30%.

4

Przyjęto przeciętną powierzchnię działki budowlanej równą 2300 m2 (zwiększenie aż o 1500 m2).

5

Chłonność obliczono dla poszczególnych typów zabudowy mieszkaniowej, przyjmując dla zabudowy wielorodzinnej przeciętną powierzchnię działki 1600 m2 oraz przeciętną powierzchnię użytkową – 1600 m2.

6

Zgodnie z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego dopuszcza się „wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku” (art. 3 ust. 2a Prawo budowlane). Ponadto część terenów wyznaczonych w planach miejscowych ma charakter mieszany, np. mieszkaniowo-usługowy. W związku z powyższym przyjęto, że część zabudowy, jaka powstanie na wolnych terenach, będzie pełniła funkcje usługowe. Przyjęto udział zabudowy usługowej w podziale na strefy: A – 30%, B – 20%, C – 10%. Chłonność terenów obliczono dla każdej ze stref osobno, pomniejszając o udział zabudowy usługowej, w końcowej fazie wyniki zsumowano.

If the inline PDF is not rendering correctly, you can download the PDF file here.

  • Biegański L. (red.), 2016, Studium gminy od nowa zmiany w prawie od 2016 roku, Towarzystwo Urbanistów Polskich, Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Warszawa.

  • Fogel P., 2012, Wskaźniki oceny polityki i gospodarki przestrzennej w gminach, Biuletyn KPZK PAN Warszawa.

  • Kowalewski A., Nowak M.J., 2018, Chaos przestrzenny i prawo. Uwarunkowania, procesy, skutki, rekomendacje, [w:] P. Śleszyński, A. Kowalewski, T. Markowski (red.), Studia nad chaosem przestrzennym, Studia PAN KPZK, Warszawa.

  • Matuszko A. (red.), 2016, Program szkoleniowy dla pracowników administracji samorządowej z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, Warszawa. Dostępne na: https://www.gov.pl/web/rozwoj/program-szkoleniowy-dla-pracownikow-administracji-samorzadowej-z-zakresu-planowania-i-zagospodarowania-przestrzennego [data dostępu: 17.06.2020].

  • Śleszyński P., 2018, Koszty chaosu przestrzennego, [w:] P. Śleszyński, A. Kowalewski, T. Markowski (red.), Studia nad chaosem przestrzennym, Studia PAN KPZK, Warszawa.

  • Śleszyński P., Kowalewski A., Markowski T., 2018, Synteza. Uwarunkowania, skutki i propozycje naprawy chaosu przestrzennego, [w:] P. Śleszyński, A. Kowalewski, T. Markowski (red.), Studia nad chaosem przestrzennym, Studia PAN KPZK, Warszawa.

  • Zachariasz I., 2016, Nowe wymogi ustawowe dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, [w:] L. Biegański (red.), Studium gminy od nowa zmiany w prawie od 2016 roku, Towarzystwo Urbanistów Polskich, Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Warszawa.

OPEN ACCESS

Journal + Issues

Search

  • View in gallery

    Sporządzanie bilansu według Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

    Źródło: opracowanie własne na podstawie upzp

  • View in gallery

    Wynik bilansowania a możliwość wyznaczania nowych terenów pod zabudowę

    Źródło: opracowanie własne na podstawie upzp

  • View in gallery

    Zasięg planów miejscowych oraz stref urbanizacji

    Źródło: opracowanie własne na podstawie danych pochodzących z Urzędu Miejskiego w Zawierciu

  • View in gallery

    Delimitacja obszaru o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej

    Źródło: opracowanie własne na podstawie danych BDOT oraz pochodzących z Urzędu Miejskiego w Zawierciu

  • View in gallery

    Rozmieszczenie potencjalnych terenów do zabudowy

    Źródło: opracowanie własne na podstawie danych BDOT oraz pochodzących z Urzędu Miejskiego w Zawierciu