Berufliche Identitäten von Regionalplanern im Kontext der Windenergienutzung: eine poststrukturalistische Perspektive

Markus Leibenath 1
  • 1 Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung, Weberplatz 1, 01217, Dresden, Deutschland
Priv.-Doz. Dr. Markus Leibenath
  • Corresponding author
  • Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung, Weberplatz 1, 01217, Dresden, Deutschland
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Zusammenfassung

Wenn man räumliche Planung verstehen möchte, ist es wichtig, die Selbstverständnisse und beruflichen Identitäten der handelnden Akteure zu kennen. Bislang ist dazu in Deutschland kaum geforscht worden. Der Beitrag basiert auf einem Forschungsansatz, der berufliche Identitäten als Ergebnis des Zusammenwirkens gesellschaftlicher Anforderungen und eigener Handlungen in den Fokus rückt. Es wird gezeigt, welche Rollen Regionalplanern von außen zugewiesen werden und wie Regionalplaner selber ihre beruflichen Identitäten wahrnehmen und daran arbeiten. Anhand von Dokumentenanalysen und autobiographisch-narrativen Interviews wird untersucht, welche Subjektpositionen in schriftlichen Diskursfragmenten, die sich auf Regionalplanung und Windenergie beziehen, zu finden sind, welchen äußeren Anforderungen sich Regionalplaner ausgesetzt sehen, welche Ansprüche sie selber an ihr berufliches Handeln stellen, welche Techniken des Selbst sie praktizieren und welche diesbezüglichen Spannungen sie wahrnehmen. Die Ergebnisse knüpfen an internationale Untersuchungen über planerische Identitäten an und können als Angebot an die Praxis gelesen werden, individuelle Praktiken und Spielräume der Identitätsarbeit zu reflektieren.

1 Einleitung

Möchte man räumliche Planung verstehen, dann sollte man die Selbstverständnisse und beruflichen Identitäten der handelnden Akteure kennen. Bislang ist dazu in Deutschland vergleichsweise wenig geforscht worden. Der vorliegende Text möchte dazu beitragen, diese Lücke zu schließen, und stützt sich dabei auf eine poststrukturalistische Perspektive.

Poststrukturalismus bildet keine geschlossene Theorie oder homogene Forschungsrichtung. Stattdessen gibt es verschiedene Ansätze, die als poststrukturalistisch zu charakterisieren sind (vgl. die Überblicksdarstellungen in Stäheli 2000; Gottweis 2003; Howarth 2012). Ihnen ist gemein, dass sie im Hinblick auf die Kategorien, die normalerweise im Zentrum sozial- oder auch planungswissenschaftlicher Untersuchungen stehen, mit einer „leeren Ontologie" (Andersen 2003: XII) arbeiten. Damit ist gemeint, dass begriffliche Konzepte wie Akteur, Beteiligung, Region, Landschaft, Planung oder Nachhaltigkeit nicht als gegeben angenommen werden, sondern in ihrer sozialen Konstituiertheit und ihrer jeweiligen kontextgebundenen Situiertheit analysiert, rekonstruiert und einer kritischen Reflexion zugänglich gemacht werden.

Poststrukturalistische – und insbesondere diskurstheoretische – Forschungsansätze sind in der internationalen Planungsforschung (vgl. stellvertretend für viele andere Sharp/Richardson 2001; Gunder/Hillier 2009) und der deutschsprachigen Raumwissenschaft (vgl. stellvertretend Glasze/Mattissek 2009; Füller/Michel 2012; Leibenath/Otto 2012) bereits seit längerer Zeit etabliert. In jüngster Vergangenheit ist auch in solchen Publikationen, die sich dezidiert mit räumlichen Planungs- und Entwicklungsprozessen in Deutschland auseinandersetzen, eine verstärkte Beachtung poststrukturalistischer Forschungsdesigns zu verzeichnen. Die Palette der untersuchten Themen reicht dabei von Stadtentwicklung und Klimawandel (Mattissek/Sturm 2016) über Regionalplanung (Zimmermann 2017) und den Ausbau des Stromnetzes (Weber/Kühne 2016) bis hin zu Fragen der Regionalentwicklung und Regionsbildung (Balke/Reimer 2016). In Anbetracht dessen stellt Lintz (2017) die rhetorische Frage „Foucault statt Fürst?"1 und spricht von „einem an Bedeutung gewinnenden Paradigma".

Im vorliegenden Beitrag werden poststrukturalistische Theorieansätze – und zwar insbesondere die Diskurstheorie in der Tradition von Ernesto Laclau in Verbindung mit dem Gouvernementalitätsansatz von Michel Foucault – genutzt, um berufliche Identitäten von Regionalplanern zu analysieren. Anders als Lamker (2016) leite ich kein konkretes Rollenbild oder Rollenmuster aus dieser Art von Theorie ab. Stattdessen mache ich mir die besagte leere Ontologie zunutze, um im Stile der Grounded Theory Methodology (vgl. Corbin/Strauss 2015)2 berufliche Identitäten von Regionalplanern in Deutschland im Kontext der Windenergienutzung zu analysieren. Der Fokus liegt dabei auf Subjektivierungen, das heißt Prozessen der Subjektwerdung, die ich als Ergebnis äußerer diskursiver Anrufungen einerseits und eigener Praktiken der Identitätsarbeit oder „Techniken des Selbst"3 (Foucault 1988: 18) andererseits untersuche. Ziel ist es erstens zu zeigen, wie eine solche diskurs- und gouvernementalitätstheoretische Perspektive für die empirische Planungsforschung operationalisiert werden kann. Zweitens sollen erste vorläufige und noch quasi explorative Antworten auf die empirischen Forschungsfragen gegeben werden, (a) welche Rollenmuster oder Subjektpositionen4 in schriftlichen Diskursfragmenten, die sich auf Regionalplanung und Windenergie beziehen, zu finden sind, (b) welchen diskursiven Anrufungen sich Regionalplaner ausgesetzt sehen, (c) welche Ansprüche sie selber an ihr berufliches Handeln stellen und welche Techniken des Selbst sie praktizieren und schließlich (d) welche Spannungen sie zwischen unterschiedlichen diskursiven Anrufungen sowie zwischen diskursiven Anrufungen und eigenen Ansprüchen wahrnehmen.

Die Windenergienutzung bildet einen vielversprechenden Bezugspunkt für eine solche Untersuchung, weil die Zahl der Windenergieanlagen in Deutschland in den letzten Jahren stark zugenommen hat und weil die Regionalplanung bei der räumlichen Steuerung dieser Art von Raumnutzung eine Schlüsselposition einnimmt (vgl. Bovet 2015; Wirth/Leibenath 2017). Dadurch hat sich auch die Regionalplanung selbst verändert: Juristische Aspekte haben ein größeres Gewicht erlangt – ungeachtet der Tatsache, dass es schon immer einen rechtlichen Rahmen für Raumordnung und Landesplanung gegeben hat. Insbesondere aus der Rechtsprechung ergibt sich wiederum der Zwang, mit einer Planungsmethodik zu arbeiten, die ohne Geographische Informationssysteme (GIS) und umfangreiche digitale Datenbestände nicht anwendbar wäre; deswegen geht die Verrechtlichung der Regionalplanung Hand in Hand mit ihrer Technisierung. Und schließlich ist die Regionalplanung politischer geworden, weil sie immer öfter im Mittelpunkt hitzig ausgetragener öffentlicher Kontroversen steht. Bislang ist jedoch kaum erforscht worden, was all dies für die beruflichen Identitäten von Regionalplanern bedeutet und in welcher Weise „die Planerinnen und Planer [...] auf der regionalen Ebene ihre Rolle (neu) definieren" (Hartz/Saad/Lichtenberger 2014: 57).

Der Beitrag ist folgendermaßen aufgebaut: Im zweiten Kapitel skizziere ich den Stand der Forschung und meinen poststrukturalistischen Zugang zu Planer-Identitäten. Das dritte Kapitel ist den empirischen Daten und den Methoden gewidmet, mit denen ich sie erhoben und ausgewertet habe. Dabei handelt es sich um eine Dokumentenanalyse und fünf autobiographisch-narrative Interviews, deren Ergebnisse im vierten Kapitel vorgestellt werden. Im fünften Kapitel diskutiere ich die empirischen Befunde im Hinblick auf den Stand der Forschung und die Leistungsfähigkeit des gewählten Forschungsdesigns. Abschließend formuliere ich im sechsten Kapitel weiteren Forschungsbedarf und ziehe Schlussfolgerungen für die Planungspraxis.

2 Stand der Forschung und theoretisch-konzeptioneller Zugang zum Forschungsgegenstand

2.1 Planer, Identitäten und Rollenkonflikte

In der Literatur sind häufig Typologien der „Rollenorientierungen" von Planern zu finden, beispielsweise als „Mediator", „Verwalter", „Anwalt bestimmter Anliegen" oder „Ansiedlungsförderer" (Fox-Rogers/Murphy 2016: 84 ff.; vgl. auch Vigar 2012: 372). Albers (2006) beschreibt ähnliche idealtypische Rollenmuster mit Blick auf Deutschland. Mitunter werden diese Typen historisch indiziert und in den Kontext bestimmter Zeitabschnitte gestellt, so bei Krau (2014). Es wird jedoch auch darauf hingewiesen, dass Planer zumeist mehr als eine Rolle ausüben und dass sich somit im praktischen Handeln unterschiedliche Muster überlagern (vgl. Seile 2018).

Daher sind gelebte, praktizierte Identitäten von Planern bereits früh ins Blickfeld der internationalen Forschung gerückt. Dies kommt in Überschriften wie „What planners do" (Hoch 1994) und „A Planner's Day" (Healey 1992) zum Ausdruck. Für Deutschland gehen Hellmich, Lamker und Lange (2017: 9) in einer neueren Untersuchung der Frage nach: „Wie sieht der Alltag eines Planers in der regionalen Planung in Deutschland aus?" Dabei interessieren sie sich vor allem für die Beziehungen zwischen Wissenschaft und Praxis, geben aber auch Auskunft über den Anteil, den Tätigkeiten wie „Aufstellung von Regionalplänen", „Durchführung von formellen Beteiligungsverfahren" oder „Austausch mit anderen Behörden" (Hellmich/Lamker/Lange 2017: 11) an der Arbeitszeit einnehmen.

Empirische Untersuchungen aus anderen Ländern zeichnen ein heterogenes Bild des Planeralltags und der Veränderungen, denen er unterliegt. Aus dem Vereinigten Königreich wird berichtet, dass sich der Berufsalltag infolge gezielter Reformen des Systems der räumlichen Planung stark gewandelt hat und dass Planer dadurch unter einem großen Druck stehen, Genehmigungsverfahren zu beschleunigen - im Zweifel zulasten einer sorgfältigen Abwägung und unter Ausblendung bestimmter Belange (Inch 2010; Clifford 2016). Ähnliche Spannungen konstatiert Sager (2009) im Hinblick auf skandinavische Länder und sieht Planer „torn between dialogical ideals and neo-liberal realities" (Sager 2009: 65). Die Ergebnisse von Studien, die sich speziell mit räumlicher Planung im Zusammenhang mit Windenergieanlagen beschäftigen, weisen in die gleiche Richtung. Auch hier befinden sich Planer oftmals in der Defensive und stehen unter Rechtfertigungsdruck. Angelsächsische Autoren wie Ellis, Cowell, Warren et al. (2009) sowie Lennon und Scott (2015) heben hervor, dass die Planung als verhindernde Instanz gesehen und mit „dem Planungsproblem" (Cowell 2007: 291) gleichgesetzt wird. Daher überrascht es nicht, dass die überörtliche räumliche Planung Steuerungskompetenzen in Bezug auf die Windenergienutzung an die nationale Ebene (wie im Falle Finnlands, Norwegens und Schwedens; vgl. Liljenfeldt 2015) oder die kommunale Ebene (wie im Falle Irlands; vgl. González/Daly/Gleeson 2016) verloren hat. Vergleichbare Tendenzen gibt es in Deutschland bislang nicht, obwohl die Raumordnung durch den Windenergieboom auch hierzulande – wie bereits skizziert – unter Veränderungsdruck geraten ist.

2.2 Diskurs, Gouvernementalität und Subjektivierung

Um die beruflichen Identitäten von Regionalplanern im Kontext der Windenergienutzung in Deutschland zu untersuchen, lege ich eine poststrukturalistische Perspektive zugrunde, in deren Zentrum die Begriffe „Diskurs" und „Gouvernementalität" stehen. Ausgangspunkt meines Diskursverständnisses ist ein strukturalistisches Konzept der Entstehung von Bedeutung. Es besagt, dass die Bedeutung oder Identität eines Elements – und dabei kann es sich um ein Wort, ein Objekt, eine Idee, ein Individuum oder eine Tätigkeit handeln – aus den Beziehungen resultiert, die zwischen ihm und anderen Elementen artikuliert5 werden. Was etwa „Koch" bedeutet, ergibt sich durch Verweise auf „Küche", „Essen", „Herd" und andere Elemente. Indem zwei Elemente miteinander artikuliert werden, verwandeln sie sich in „Momente" (Laclau/Mouffe 1985: 105) eines Diskurses. Weil Bedeutung nur durch das In-Beziehung-Setzen von Elementen entsteht und weil wir es mit einem potenziell unendlichen Netz von Verweisen zu tun haben, ist Bedeutung etwas Fließendes, das nicht vollständig fixiert werden kann.6 Ein Diskurs stellt jedoch den Versuch dar, dieses Fließen zumindest vorübergehend zum Stillstand zu bringen, indem bestimmte Beziehungen mit einer gewissen Regelmäßigkeit artikuliert werden und ein Zentrum konstruiert wird. Dazu dienen erstens sogenannte Knotenpunkte, die mit vielen anderen Elementen in Beziehung stehen. Zweitens ist es erforderlich, Grenzen zu ziehen zwischen Elementen, die im Hinblick auf ein anderes Element gleichwertig sind, und solchen, die in einem Gegensatz dazu stehen, zum Beispiel: Ein Koch arbeitet mit Messer, Löffel und Kochtopf, aber nicht mit Hammer, Bohrmaschine und Mistgabel. In diesem Beispiel werden Äquivalenzbeziehungen zwischen „Messer", „Löffel" und „Kochtopf artikuliert, aber Kontraritätsbeziehungen zwischen diesen und „Hammer", „Bohrmaschine" sowie „Mistgabel".7 Dadurch entsteht eine antagonistische Grenze zwischen Diskursinnerem und Diskursäußerem (vgl. Laclau/Mouffe 1985; Leibenath/Otto 2012). Letzteres wird auch als konstitutives Äußeres bezeichnet, weil sich die Identität eines Elements, eines Knotenpunkts und auch einer komplexeren diskursiven Struktur zu wesentlichen Teilen aus den Kontraritätsbeziehungen ergibt, die zu den Elementen artikuliert werden, die abgelehnt werden und somit das Außen des jeweiligen Diskurses bilden (vgl. Abbildung 1).

Abbildung 1
Abbildung 1

Diskurs als strukturiertes System von Beziehungen

Quelle: Leibenath (2018: 105), verändert

Citation: Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0008

Der diskurstheoretische Identitätsbegriff lässt sich weiter ausdifferenzieren, wenn man ihn mit dem Konzept der Gouvernementalität verbindet. Gemeinsame Basis ist ein Verständnis von Diskursen als etwas Machtgeladenem8 und die Abkehr von der Vorstellung des autonomen Subjekts als dem Ursprung sozialer Beziehungen. Darüber hinaus hat sich Foucault intensiv mit dem Wechselspiel von diskursiven Strukturen und individuellen Praktiken beschäftigt. Dabei unterscheidet er zwischen „Techniken der Macht, die das Verhalten von Individuen bestimmen und sie bestimmten Zwecken oder Formen der Beherrschung unterwerfen" und „Techniken des Selbst, die es Individuen erlauben, aus eigener Kraft oder mit Hilfe anderer ihre Körper und ihren Geist, ihre Gedanken, ihre Verhaltensweisen und ihre Daseinsweise bestimmten Verfahren zu unterziehen" (Foucault 1988:18).

Techniken der Macht bewirken eine Subjektivierung im Sinne von Subjectification. das heißt einer Unterwerfung des Subjekts unter gesellschaftliche Vorstellungen und bestimmte Konfigurationen von Wissen und Macht. Dabei handelt es sich um diskursive Anrufungen, die „den Einzelnen mit spezifischen Erwartungen [konfrontieren], die er zurückzuweisen, zu unterlaufen oder einzulösen versuchen, denen er aber niemals voll und ganz genügen kann" (Bröckling 2012: 134). Techniken des Selbst hingegen verweisen auf Subjectivation als einer gegenläufigen Facette von Subjektivierung. Damit sind „die Beziehung einer Person zu sich selbst" gemeint sowie „die vielfältigen Weisen, in der ein Selbst geformt oder konstruiert werden kann auf der Grundlage dessen, was man als Wahrheit annimmt" (Rosenberg/Milchman 2009: 66). Mithin geht es bei Subjectivation und Techniken des Selbst um die Praktiken, mit denen Individuen selber an ihrer Identität arbeiten und versuchen, sich bestimmte Subjektpositionen anzueignen (vgl. Abbildung 2).

Abbildung 2
Abbildung 2

Subjektivierung als Ergebnis des Wechselspiels von Subjectification und Subjectivation

Citation: Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0008

Die Ausdrücke „Techniken der Macht" und „Techniken des Selbst" erscheinen in Abbildung 2 jeweils doppelt, weil beide als diskursive (Teil-)Strukturen zu betrachten sind: In einer bestimmten raum-zeitlichen Situation unterliegt das Individuum bestimmten Techniken der Macht und kann nur über eine begrenzte Anzahl von Techniken des Selbst verfügen, wenngleich es in spätmodernen Gesellschaften eine Vielzahl gegensätzlicher und miteinander konkurrierender Identifikationsangebote gibt. Solche Subjektpositionen „lassen sich nicht beliebig wählen, sondern werden durch Diskurse reguliert" (Motakef 2014: 394). Subjektpositionen und Techniken lassen sich auch im Hinblick darauf analysieren, mit welchen diskursiv vermittelten Ideen der Probleme und Herausforderungen, mit denen sich Staat, Gesellschaft und jeder Einzelne auseinanderzusetzen haben (Problematisierungen), sowie mit welchen normativen Vorstellungen und moralischen Begründungen (Rationalitäten) sie zusammenhängen (vgl. ausführlich Dean 2010).

Es gibt vereinzelte Beispiele planungswissenschaftlicher Studien, die auf einem ähnlichen Zugang basieren. Cashmore, Richardson, Rozema et al. (2015: 84) untersuchen, wie sich nicht bindende Praxisleitfäden und die darin enthaltenen Anforderungsprofile auf die Subjectification von „expert practitioners" auswirken. Inch (2010) nimmt Subjectification und Subjectivation in den Blick, indem er die Spannungen zwischen regierungsamtlichen Diskursen und der konkreten Identitätsarbeit individueller Planer analysiert. In ähnlicher Weise betrachten Fox-Rogers und Murphy (2016), wie Planer ihre Rolle wahrnehmen und wie ihre Rollenorientierungen durch dominante Fachdiskurse beeinflusst werden. Die Planungssysteme anderer europäischer Länder wie Irland, Dänemark, Schweden und das Vereinigte Königreich sind jedoch seit den 2000er-Jahren einer Reihe tiefgreifender Reformen unterzogen worden (Grange 2014; Grange 2015; Clifford 2016; Grange 2017). Deshalb sind Befunde aus diesen Ländern nicht ohne Weiteres auf Deutschland zu übertragen, wo räumliche Planung trotz gelegentlicher Novellierungen der zugrunde liegenden Gesetze von einer beachtlichen Stabilität gekennzeichnet ist.

3 Dokumentenanalysen und autobiographisch-narrative Interviews

Die empirische Untersuchung beinhaltet eine Dokumentenanalyse und autobiographisch-narrative Interviews.

Ziel der Dokumentenanalyse ist es, Subjektpositionen in Publikationen zu ermitteln, die sich thematisch auf Regionalplanung und Windenergie in Deutschland beziehen. Nach einer breit angelegten Recherche wurden die folgenden fünf Publikationen ausgewählt, weil sie sich in besonders prägnanter Weise mit dem Thema auseinandersetzen und Aussagen darüber enthalten, wie Regionalplaner oder ,die Regionalplanung' mit der Windenergie umgehen sollten: BMVBS (2011), Hartz/Saad/Lichtenberger (2014), Beirat für Raumentwicklung (2015), BMVI (2015) und Fahrenkrug/Melzer (2016).

Während Dokumentenanalysen zu den Standardmethoden der Diskursforschung gehören, gilt dies für autobiographisch-narrative Interviews nicht in gleicher Weise (vgl. Tuider 2007). Gemeint ist hier eine Kombination der beiden Typen „offenes, narratives Interview" und „leitfadengestütztes Interview". Solche Interviews können sowohl über diskursive Anrufungen als auch über Techniken des Selbst Aufschluss geben. Sie bestehen in der Regel aus einem offenen Gesprächsteil und einem zweiten Teil, in dem speziellere (Rück-)Fragen gestellt werden (vgl. Schütze 1983; Amling/Geimer 2016). Ich habe den ersten Teil meiner Interviews stets mit den folgenden Fragen eröffnet: „Seit wann arbeiten Sie hier als Regionalplaner?" und „Erzählen Sie doch mal, wie es dazu gekommen ist, also wie sich das in Ihrem Leben so entwickelt hat, dass Sie Regionalplaner geworden sind. – Sie können beginnen, wo Sie möchten." Im zweiten Teil habe ich ebenfalls einige autobiographisch orientierte Fragen gestellt, beispielsweise: „Erzählen Sie doch mal von dem Leben irgendeines Menschen, der Sie besonders beeindruckt hat." und „Was hat sie motiviert, Regionalplaner zu werden?" Je nachdem, was die Interviewpartner bereits von sich aus erzählt hatten, wurden darüber hinaus speziellere Fragen eher fachlicher Art gestellt, etwa: „Welche Formen der Bürgerbeteiligung haben Sie beim Thema Windenergie praktiziert?" Insgesamt wurden fünf autobiographisch-narrative Interviews in den Jahren 2016 und 2017 geführt. Die Interviewpartner sollten als Regionalplaner mit der Windenergiethematik befasst sein und einem solchen Interview aufgeschlossen gegenüberstehen, aber ansonsten möglichst unterschiedlich sein hinsichtlich Alter, Geschlecht, Ausbildung, berufliche Position (z. B. Leiter, Referent) und Bundesland. Die Interviewpartner wurden also nicht unter dem Gesichtspunkt der Repräsentativität, sondern der Verschiedenheit ausgewählt. Eine angefragte Person hat es abgelehnt, ein Interview zu führen; insofern war die Gesprächsbereitschaft ebenfalls ein zentrales Kriterium.

Von den fünf interviewten Personen sind drei unter 50 und zwei über 50 Jahre alt, zwei sind weiblich und drei männlich, zwei arbeiten in Leitungspositionen und drei als Referenten, zwei Personen haben Geographie, eine Person ein planungswissenschaftliches Fach und zwei Personen sonstige Fächer studiert und zwei arbeiten in West-, drei in Ostdeutschland, jeweils in unterschiedlichen Bundesländern.

Die Interviews dauerten anderthalb bis zwei Stunden, wurden aufgezeichnet und transkribiert. Zur Beantwortung der Forschungsfragen wurden die Publikationen und Interviewtranskripte in Anlehnung an die Vorgehensweise der Grounded Theory Methodology kodiert (vgl. Corbin/Strauss 2015). Dabei habe ich mit einem „deductive-inductive hybrid coding format" (Lennon/Scott 2017: 93) gearbeitet. Konkret habe ich zunächst alle Texte mit empirischen Codes kodiert, die ich aus dem Material abgeleitet habe und die sich auf die Inhalte des beforschten Feldes beziehen (vgl. Kelle 2005). Weil sich der Code-Baum während des Kodierens beständig erweitert hat, habe ich nach einem ersten Durchgang alle Dokumente noch einmal durchgesehen, um sicherzustellen, dass die Codes auf alle Texte in gleicher Weise angewendet werden. In einer dritten Runde habe ich die Texte mithilfe der theoretischen Kategorien kodiert, die sich aus der gewählten poststrukturalistischen Perspektive ergeben. Dabei habe ich die betrachteten Publikationen unter dem Gesichtspunkt analysiert, welche Elemente als äquivalent oder konträr artikuliert werden und welche als Knotenpunkte hervortreten sowie welche Subjektpositionen sich daraus ergeben. Bei den Interviewtranskripten standen hingegen diskursive Anrufungen, eigene Ansprüche und Techniken des Selbst sowie die sich daraus ergebenden Spannungen im Vordergrund. Das bedeutet, dass ich die in den ersten beiden Runden ermittelten und verwendeten empirischthematischen Codes im dritten Durchgang – soweit möglich – mit theoretischen Codes überlagert habe. Für alle drei beschriebenen Kodier-Durchgänge habe ich das Software-Programm MaxQDA verwendet (vgl. Gasteiger/Schneider 2014).

Während insbesondere die Interviewpartner unter dem Gesichtspunkt der Unterschiedlichkeit ausgewählt wurden, zielte die Analyse darauf ab, überindividuelle Typen zu ermitteln und herauszuarbeiten. Naturgemäß stößt man jedoch auf eine große Vielfalt von Aussagen und kann sehr viele empirische Codes vergeben, wenn man Publikationen und Interviews in der beschriebenen Weise untersucht. Ein Analyse-Werkzeug wie MaxQDA unterstützt dabei, den sprichwörtlichen Wald vor lauter Bäumen nicht aus den Augen zu verlieren: Das Programm zeigt an, wie oft ein Code vergeben wurde. Außerdem kann man verschiedene, aber ähnliche Codes zu Untergruppen zusammenfassen. Dadurch ist es leichter möglich, wiederkehrende Artikulationsmuster zu erkennen.

4 Empirische Ergebnisse

4.1 Subjektpositionen für Regionalplaner im Kontext der Windenergienutzung

Bei der Darstellung der Ergebnisse arbeite ich mit wörtlichen Zitaten, um dem Leser einen authentischen Eindruck der diskursiven Strukturen zu vermitteln. Dabei gebe ich jedoch keine Quellen an, und zwar aus zwei Gründen: Erstens – und dies ist der hauptsächliche Grund – geht es mir nicht um die individuelle Autorenschaft, sondern um überindividuelle und mit einer gewissen Regelmäßigkeit artikulierte diskursive Strukturen, soweit man bei einem Korpus von zwei mal fünf Texten von Regelhaftigkeit sprechen kann. Zweitens – und dieser Grund betrifft nur die Transkripte – habe ich den Interviewpartnern Anonymität zugesichert.

In diesem Unterkapitel liegt der Fokus auf der linken Seite des Diagramms in Abbildung 2, also auf überindividuellen Diskursen und den dort produzierten Subjektpositionen. In den untersuchten Publikationen treten zwei Subjektpositionen zutage. Die dominantere nenne ich „der beteiligungsorientierte und kommunikative Planer". Dieses Rollenmuster steht vor dem Hintergrund, „dass die Bevölkerung sehr hohe Erwartungen an die Transparenz und Gerechtigkeit von Planungsverfahren [...] stellt", was „sehr große Anstrengungen für eine angemessene Information und Beteiligung [erfordert]". Gewarnt wird jedoch davor, dass Beteiligung zu einer „Abweichung von einer rein sachbezogenen Abwägung" führen könne. Außerdem wird darauf hingewiesen, dass eine beteiligungs- und umsetzungsorientierte Regionalplanung auf den Widerstand der „verbandseigenen Gremien" stoßen könne, die mancherorts „nicht damit einverstanden [seien], dass sich der Verband selbst der konkreten Umsetzungsschritte oder weiterer Kompetenzen annimmt". Regionalplaner sollten „Sachwalter von Transparenz, Information und Partizipation" sein, „formelle Verfahren durch eine frühzeitige und fortlaufende informelle Partizipation ergänz[en]" und „innovative Beteiligungsformate (unter Einbeziehung der Neuen Medien) [...] entwickeln". Erschwert werde dies allerdings durch die ,,weitgehend[e] fachlich[e] Distanz der meisten regionalplanerischen Akteure gegenüber Energiethemen". Außerdem „fehlen [in vielen Regionen] [...] die finanziellen und personellen Ressourcen". Daher „müssen sich [die Regionalen Planungsstellen] gegebenenfalls durch Moderation und/oder Mediation unterstützen lassen".

Innerhalb dieses Rollenmusters werden Regionalplaner als Personen beschrieben,

  1. die „die Öffentlichkeit nicht nur [...] informieren, sondern aktiv einbinden",
  2. die „überörtlich vernetze[n] und moderiere[n]", die „Entwicklungsprozesse anregen und begleiten [können]", die „Moderationskompetenz mit[bringen]" und
  3. die „eine gewisse Neutralität und objektive Distanz zu den Akteursinteressen [...] gewährleisten [können]".
  4. Bei Streitfällen würden Regionalplaner hingegen auch leicht „als ,Teil des Problems' und nicht als ,neutraler Moderator' wahrgenommen".

Zusammengefasst geht es hier

  1. um „kooperativ[e] Regionalplanung und Regionalentwicklung",
  2. um „breit angelegte Partizipationsprozesse" und
  3. um Regionalplaner als „Initiator[en], Moderator[en] und Planungsträger",

wobei eingeräumt wird, dass „Planerinnen und Planer einen Spagat leisten [müssen]", unter „einer Überlastung der Regionalplanung" leiden und leicht das Gefühl bekommen könnten, „zwischen allen Stühlen zu sitzen".

Die zweite Subjektposition, die in den Publikationen allerdings nur rudimentär zu erkennen ist, überschreibe ich mit ,der juristisch und fachlich versierte Planer', wobei es durchaus Schnittstellen zwischen diesem und dem oben beschriebenen Rollenmuster gibt. In einigen Publikationen scheinen sowohl die eine als auch die andere Subjektposition auf. „Der fachlich und juristisch versierte Planer" ist in Windenergiekonflikten „kein ,Streitschlichter', sondern ein ,Streitentscheider'" und legt „ein engagiertes und selbstbewusstes Handeln" an den Tag. Hier werden „Pläne mal wieder gemacht" anstatt nur „über Pläne [zu] rede[n]". Weil „die Rechtsprechung sehr hohe Anforderungen an eine rechtskonforme Steuerung des Ausbaus der Windenergienutzung [stellt]", konzentriert sich dieser Typ von Planer „auf eine konsequente, rechtsfeste Planung". Damit solle verhindert werden, „dass Raumordnung und Regionalplanung [...] ihren Einfluss auf die räumliche Entwicklung [...] verlieren" und dass es zu einem ,„Wildwuchs'" von Windenergieanlagen kommt, der „die gesellschaftliche Akzeptanz für die Energiewende gefährdet". Auch in diesem Diskurs werden Kapazitätsprobleme beklagt, allerdings nicht in Bezug auf Moderations- und Kommunikationsleistungen, sondern auf juristische Kompetenz: „die sehr weitgehende ,Verrechtlichung' der [...] Regionalplanung [...] [wird] noch nicht ausreichend reflektiert" und die Regionalplaner sind „nicht angemessen aufgestellt [...], um dieser Herausforderung begegnen zu können". Folglich sollte ihnen „juristische [...] Unterstützung" gewährt werden. Zusammengefasst ist diese Subjektposition nicht auf eine möglichst umfassende Beteiligung, sondern auf das Erarbeiten gerichtsfester Pläne ausgerichtet. Der Planer ist kein Moderator, sondern idealerweise eben ein juristisch und fachlich versierter Experte (vgl. die Zusammenstellung zentraler Elemente beider Subjektpositionen in Tabelle 1).

Tabelle 1

Zusammenstellung zentraler Elemente der Subjektpositionen, die in der Dokumentenanalyse ermittelt wurden

Inneres des jeweiligen Diskurses: positiv artikulierte ElementeKonstitutives Äußeres des jeweiligen Diskurses: ablehnend oder als Problem artikulierte Elemente
Der beteiligungsorientierte und kommunikative Planer
,,kooperativ[e] Regionalplanung und Regionalentwicklung" „Überlastung"
„hohe Erwartungen an die Transparenz und Gerechtigkeit „zwischen allen Stühlen [...] sitzen"
von Planungsverfahren" „Abweichung von einer rein sachbezogenen Abwägung"
Widerstand seitens der „verbandseigenen Gremien"
„Neutralität" bei Streitfällen leicht „als ,Teil des Problems' und nicht als
„Sachwalter von Transparenz, Information und Partizipation",neutraler Moderator' wahrgenommen"
„formelle Verfahren durch eine frühzeitige und fortlaufende,,fachlich[e] Distanz [...] gegenüber Energiethemen"
informelle Partizipation ergänz[en]",,fehlen[de] [...] finanziell[e] und personell[e] Ressourcen"
„Entwicklungsprozesse anregen und begleiten"
„Moderationskompetenz"
Der juristisch und fachlich versierte Planer
„,Streitentscheider'" „,Streitschlichter'"
„Pläne mal wieder mach[en]" „über Pläne rede[n]"
„konsequente, rechtsfeste Planung" „Einfluss auf die räumliche Entwicklung [...] verlieren"
„,Wildwuchs'" von Windenergieanlagen
„juristische [...] Unterstützung" Regionalplaner sind „nicht angemessen aufgestellt"

4.2 Diskursive Anrufungen, denen sich Regionalplaner ausgesetzt sehen

In diesem und den beiden folgenden Unterkapiteln vollziehe ich einen Perspektivwechsel und verlagere den Schwerpunkt von der linken auf die rechte Hälfte des Diagramms in Abbildung 2. Jetzt geht es nicht mehr um diskursiv produzierte Subjektpositionen, sondern um die individuellen Sichtweisen einzelner Planerpersönlichkeiten. Die vorgestellten Erkenntnisse habe ich durch Auswertung der autobiographisch-narrativen Interviews gewonnen. Dabei konzentriere ich mich auf solche Themen, die von mehreren oder allen Interviewpartnern angesprochen wurden und deshalb etwas Typisches haben. Die Auswahl der präsentierten Themen, ja nur schon deren Benennung, vor allem aber auch die Zuordnung von Interviewaussagen zu theoretischen Kategorien stellen das Ergebnis von Interpretationen dar, die jedoch im empirischen Material „gegründet"9 sein sollten.

Eine diskursive Anrufung, der sich alle befragten Regionalplaner ausgesetzt sehen, ist die zunehmende Verrechtlichung der Planung. Ein Gesprächspartner betont im Rückblick auf die Vergangenheit: „1998 haben wir ja schon die ersten Eignungsgebiete ausgewiesen. Da hat kein Hahn danach gekräht, was man da über die üblichen Verfahrensschritte hinaus methodisch alles zu berücksichtigen hat."10 Heute hingegen sei mehr Sorgfalt auf die Aufstellung eines neuen Regionalplans zu verwenden: „dieses Nachvollziehen der einzelnen Schritte, wie ist man darauf gekommen. Also ich denk', dass da [...] wesentlich mehr Wert drauf gelegt wird." Die zahlreichen Gerichtsurteile zur Windkraftplanung haben dazu geführt, dass jetzt mit einer sehr ausgefeilten und

starren Methodik gearbeitet werden müsse: „das ist so rechtlich formalisiert, man hat als Planer da so'n enges Korsett." Die zunehmende Verrechtlichung führt paradoxerweise jedoch auch zu größerer Unsicherheit, weil jederzeit neue höchstrichterliche Urteile ergehen können und weil immer häufiger vor Gericht gegen das jeweilige Planwerk geklagt wird: „Wir [werden] von allen Seiten beklagt [...], von den Befürwortern wie den Gegnern, von den Projektierungsbüros wie auch von den Bürgerinitiativen gegen Windenergieanlagen." Dass „bei der Windenergie die Klagelust größer ist, das ist einfach dem zu schulden, dass hier dermaßen viel Geld im Spiel ist". Die Verrechtlichung bewirkt auch, dass Regionalplaner sich gezwungen sehen, präziser und kleinteiliger zu arbeiten, um sich abzusichern. So entsteht „eine Angebotsplanung, die bei der Windkraftplanung ja schon flurstücksgenau fast wird". Oder mit den Worten eines anderen Planers: „Unsere Planung findet nicht mehr auf einem Maßstab 1:100.000 statt. Wir krabbeln sozusagen auf dem Fußboden rum."

Eine zweite diskursive Anrufung, auf die ebenfalls oft Bezug genommen wurde, besteht aus den erhöhten Anforderungen an den Artenschutz, die in der Regionalplanung zu beachten sind. Dabei geht es nicht nur um die traditionellen Konflikte zwischen Naturschutz und Bauinvestitionen, sondern erneut um Dynamik und Unsicherheit. Denn die Vogel- und Fledermausarten, die durch Windkraftanlagen in erster Linie beeinträchtigt werden, können an wechselnden Standorten vorkommen: „Und dann tritt irgendwo wieder nen Rotmilan auf und [...] solange man ein Eignungsgebiet nur wieder anders zuschneidet, weglässt oder was, ist man sofort in einer nächsten Beteiligungsstufe drin." Daher steht die Planung bezüglich der faunistischen Datenlage unter einem permanenten Vorbehalt. Insgesamt sei Artenschutz mittlerweile „das allbestimmende Thema überhaupt [...]. Was anderes spielt überhaupt gar keine Rolle mehr", wie ein Interviewpartner sagte.

Eine dritte diskursive Anrufung, die von ähnlichem Gewicht zu sein scheint wie die Verrechtlichung, basiert auf den gestiegenen Informations- und Beteiligungsansprüchen der Bürger. Der Windenergieboom geht mit einem deutlich gesteigerten öffentlichen Interesse an der Regionalplanung einher: „dass man vollkommen im Fokus der Öffentlichkeit steht. Bevor jetzt die Regionalplanung die Windkraftenergie [...] [– bricht ab –] [...]. Seitdem hat das öffentliche Interesse an der Regionalplanung auf jeden Fall zugenommen." Mehrere befragte Regionalplaner treffen daher Aussagen wie: „Wir haben ja ganz viele Einwendungen gekriegt, fünftausend wohl. Und da gab's dann zusätzlich noch sehr viele Anrufe." Oder: „Bürgerinitiativen hatten sich im Rahmen des zweiten Beteiligungsverfahrens gebildet zu einzelnen Flächen. [...] Und schreiben uns dann. Viele Kettenbriefe [...]. Hatten wir im ersten nicht ganz so stark." Die veränderten Informations- und Beteiligungsbedürfnisse der Bürger zeigen sich vor allem bei öffentlichen Veranstaltungen. Ein Regionalplaner war „in einem Jahr, das lief aber innerhalb von ein paar Monaten ab, [...] auf 24 Veranstaltungen eingeladen", die sehr unterschiedlich verlaufen können. Während ein Interviewpartner von „Wutbürgertum" sprach, stellte er zugleich fest, dass „das in den anderen Landkreisen [...] sachliche Veranstaltungen [waren], auch wenn da Emotionalität geherrscht hat".

4.3 Ansprüche von Regionalplanern an ihr berufliches Handeln und Techniken des Selbst

Die Interviewpartner formulieren hohe Ansprüche an ihr berufliches Handeln und die Qualität ihrer Arbeit. Ein Regionalplaner müsse „gut im Stoff stehen in seinem Fachbereich" und „das [...] mit einer festen Meinung vertreten können und nicht da irgendwie rumeiern". Wichtig sei das „konzeptionelle Denken im Hintergrund, [...] die ganzen Belange abzuwägen, dort den Überblick zu behalten". Das zentrale Ziel der Arbeit läge darin, die jeweilige Teil- oder Gesamtfortschreibung des Regionalplans genehmigt zu bekommen und damit auch vor Gericht zu bestehen. Daher antworten die Interviewpartner auf die Frage nach Erfolgen in ihrem Berufsleben zum Beispiel mit: „die vergleichsweise schnelle Genehmigung der Teilfortschreibung", „rechtskräftige Pläne fertig zu kriegen" und „dass wir geschafft haben seit 2002 bis heute, egal ob der Plan gerade vor Gericht lag, gerade vor Gericht umgebracht wurde oder [...], wir haben immer geschafft, dass wir nicht auf § 35 zurückfallen"11. Mehrere Personen weisen jedoch auch darauf hin, dass sie sich den Menschen in der Region gegenüber verantwortlich fühlten und dass es ihnen um Anliegen wie „Bewahrung der Schöpfung", „Fläche freihalten, wo's geht", „den Naturhaushalt stärken" und „die Energiewende schaffen" gehe. Ungeachtet dieser normativen Ansprüche wird hervorgehoben, wie wichtig es sei, „diese Neutralität wirklich zu bewahren, alle gleich zu behandeln". Oder: „[...] dass man persönliche Einstellungen, vielleicht auch politische Ansichten zu bestimmten Sachverhalten, dass man die versucht, auszublenden." Denn, wie ein anderer feststellt: „Wir haben das wertfrei zu beurteilen. Wir sind die Schweiz."

Die Ansprüche, die die Interviewpartner an sich selbst formulieren, hängen eng mit Techniken des Selbst zusammen. Teilweise sind diese als Reaktionen auf die beschriebenen diskursiven Anrufungen zu lesen. Die Interviewpartner versuchen beispielsweise, emotionale Distanz zu politischen Kontroversen in ihrer Region zu wahren: „Das ist, glaube ich, ein Punkt, dass man mit solchen Dingen gelassen umgeht." Sie sind bestrebt, Konflikte auszuhalten, „ein hartes Fell" zu entwickeln und „sich den Fragen zu stellen", auch wenn dies manchmal „von der menschlichen Seite her [...] keinen Spaß" mache. „Man muss hart im Nehmen sein, weil, manchmal ist der Ton auch rauer, gerade [...] wenn finanzielle Interessen dahinterstehen. Also Thema Windkraft." Die Planer bemühen sich, „deutlich klar [zu] sprechen, ohne verletzend zu sein, sondern auf einer sachlichen, fachlichen Ebene". Einer beschreibt es so: „Die verklagen uns weiter, aber die, die so ganz schlimm waren [...] Also wir könnten normal in Ruhe Kaffee trinken, beim Gespräch." Einen großen Stellenwert hat der Austausch mit Fachkollegen aus anderen Regionen desselben Bundeslandes. „Wenn einer ein richtiges Problem hat, treffen wir uns. [...] Und ich glaube, davon profitieren wir immer schon ziemlich." Ein anderer Planer betont: „Das ist ein sehr, sehr wichtiger Termin für alle Beteiligten. Der wird auch möglichst freigehalten. Und da geht man dann auch wirklich hin." Eine weitere Technik des Selbst besteht darin, kontinuierlich die eigenen juristischen Fachkenntnisse zu verbessern und sich juristisch beraten zu lassen: „Also wirklich, das Wesentliche, wo wir auf Stand bleiben, sind die Gerichtsurteile und die aktuelle Rechtsprechung. Wo wir regelmäßig gucken, wo wir auch die Infos erhalten." Dass dabei ein großes Maß an Eigeninitiative im Spiel ist, zeigt diese Aussage: „Nee, das habe ich mir selber erarbeitet, indem ich dieses Bundesverwaltungsgerichtsurteil von 2012 mir auseinander zerpflückt habe." Speziell bei der Windenergienutzung kommen die Regionalplaner vielfach nicht ohne Beratung von außen weiter: „Was ist hart und was ist weich, das haben wir auch mit unserem Rechtsbeistand durchgekaut, hin und her."

4.4 Von den Regionalplanern wahrgenommene Spannungen zwischen unterschiedlichen diskursiven Anrufungen sowie zwischen diskursiven Anrufungen und eigenen Ansprüchen

Bisher sind bereits einige Spannungen und Konflikte angeklungen. Doch welchen Widersprüchen sehen sich die befragten Regionalplaner selber ausgesetzt? Auf drei der Spannungsverhältnisse, die die befragten Planer beschrieben haben, möchte ich im Folgenden eingehen. Erstens liegt Spannung zwischen dem Wunsch der Regionalplaner nach Spielräumen für fachlich begründete Ermessungsentscheidungen und der immer tiefer greifenden Verrechtlichung. Hinzu kommen die verbindlichen politischen Ziele mancher Landesregierungen: „Wir haben die Vorgaben vom Land. Wir haben dieses Klima- und Energieprogramm [...]. Und wir haben unsere fachlichen Grundlagen. Wir haben jetzt bestimmt harte und weiche Tabuzonen." In der Summe führe das dazu, „dass Regionalplanung [...] wirklich wenig Spielraum hat". Ein anderer Planer streicht heraus, dass dies eine Besonderheit des Themas Windenergie sei: „Diesen planerischen Gestaltungsspielraum, [...] den hat man bei Arten- und Biotopschutz, den hat man bei Landwirtschafts-Vorranggebieten, den hat man bei Regionalen Grünzügen, den hat man beim Kulturlandschaftsschutz, aber meiner Meinung nach hat man den bei Wind kaum noch [lacht], weil wir halt so krasse Vorgaben haben von unseren Verbänden, von rechtlicher Seite."

Nicht nur den Planern, sondern auch den politischen Entscheidern in den Regionen seien weitgehend die Hände gebunden. Weil sich aus der Rechtsprechung der Zwang ergibt, anhand bestimmter Ausschlusskriterien ein schlüssiges Planungskonzept für den Gesamtraum zu erarbeiten und der Windenergie substanziell Raum zu geben, konstatiert ein Gesprächspartner: „Ich finde es aber schade, [...], mit diesem Urteil, dass man [...] am Ende nicht noch mal politisch drüber reden kann." In der Vergangenheit sei das anders gewesen: „Früher [hat man] dann vielleicht nach politischem Willen, aber vielleicht auch nach persönlicher Vorstellung des Planers Gebiete XY hier reingezeichnet in den Plan. Und jetzt [...] muss [man] eben praktisch jeden Verfahrensschritt nachweisen, den man vollzogen hat. Um am Ende nachzuweisen, dass das wirklich alles schlüssig ist."

Ein zweites Spannungsverhältnis hängt mit dem Aspekt der Kleinteiligkeit und der veränderten Maßstäblichkeit zusammen, den ich oben unter dem Stichwort „Verrechtlichung" als Teil einer diskursiven Anrufung vorgestellt habe. „Und die Regionalplanung ist hier [bei der Windkraftplanung] vielleicht erstmals gefordert, weil wir's eben nicht auf Flächennutzungsplan-Ebene hier regeln, sondern auf regionalplanerischer Ebene, sehr tief reinzugehen." Dadurch entstehen Probleme: „Der Maßstab ist 1:100.000, der offizielle. Unsere Bearbeitungstiefe ist sehr weit darunter." Letztlich würde auf diese Weise „[et] was zu Genaues vor[gegaukelt], obwohl man ja eigentlich in der Regionalplanung das gar nicht so genau will". Dem wird am Ende des Planungsprozesses jedoch entgegengewirkt: „Dadurch, dass wir mit Raster[daten] arbeiten, kriegen Sie nachher, wenn Sie die Karte fertigmachen, wieder eine gewisse Unschärfe rein." Im Kern handelt es sich ebenfalls um zwei einander widersprechende diskursive Anrufungen: hier der Zwang, kleinteilig und präzise zu arbeiten, und dort die innerhalb der Regionalplanung gebotene Unschärfe.

Drittens schließlich besteht ein Zwiespalt zwischen Beteiligungsansprüchen und Rechtsrahmen. Die Beteiligung der Bürger bildet sowohl einen eigenen Anspruch der Regionalplaner als auch eine Anforderung, die von außen an sie herangetragen wird. Es handelt sich also auch um konkurrierende diskursive Anrufungen: „Da sind Erwartungshaltungen geweckt worden, [...] die man später nicht halten konnte. [...] die Kriterien für die Windenergie, die kann man nicht im Rahmen eines breiten Beteiligungsverfahrens festlegen. Sondern da gibt es [...] Rahmenbedingungen, die gesetzt sind, über die man einfach nicht diskutieren kann".

Mancher Planer empfindet sich als machtlos angesichts der Erkenntnis, den nachvollziehbaren Erwartungen der Bürger nicht gerecht zu werden und auch gar nicht gerecht werden zu können: „Die [Bürger] kriegen einen Entwurf und die dürfen ihre Meinung dazu sagen. Und wir machen dann 'ne Abwägung. Und die Abwägung sieht so aus, dass wir diese Kriterien oder diese Stellungnahme von denen, das sind meistens so vorgefertigte Drucke, oder einer schreibt total emotional: ,Ja, ich habe ja schon viel erlebt. Aber das mit den Windkraftanlagen vor meiner Haustür, das muss ich jetzt auch noch erleben' und so. Und das können wir ja alles gar nicht fachlich abwägen. Das sind Sachen, da können wir als Regionalplanung gar nichts machen. Die sind gesetzlich fixiert. [...] der Bürger kriegt den Brief. [...] Und bei ihm bleibt dann hängen: ,Ja, ich hab' jetzt hier meine Meinung gesagt und es ist überhaupt nichts passiert! Das ist doch alles nur ein reinstes Vorgaukeln von 'ner Bürgerbeteiligung [...].' Kann ich alles nachvollziehen, weil es auch so ist. [...] Da bin ich sehr, sehr hin- und hergerissen."

Eine Zusammenfassung der wesentlichen Punkte der Unterkapitel 4.2, 4.3 und 4.4 findet sich in Tabelle 2.

Tabelle 2

Zusammenfassung der Ergebnisse der Analyse der autobiographisch-narrativen Interviews

Diskursive Anrufungen, denen sich

Regionalplaner ausgesetzt sehen
Verrechtlichung: Gerichtsurteile; Formalisierung der Methoden („Korsett") bei gleichzeitig wachsender Unsicherheit; gestiegene Zahl von Klagen gegen den eigenen Plan („Klagelust"); höherer Detaillierungsgrad der Planung
Planung unter Vorbehalt aufgrund strengerer Anforderungen an den Artenschutz; Dynamik und Unsicherheit bezüglich Lebensräume von Vögeln und Fledermäusen
Informations- und Beteiligungsansprüche der Bürger: gesteigertes öffentliches Interesse; „ganz viele Einwendungen gekriegt, fünftausend wohl"; zahlreiche Telefonanrufe; Einladungen zu emotionsgeladenen öffentlichen Veranstaltungen
Ansprüche von Regionalplanern an ihr

berufliches Handeln
„Gut im Stoff stehen"
,,Konzeptionelle[s] Denken"
„Rechtskräftige Pläne fertig zu kriegen"
Politisch-normative Anliegen verfolgen, z. B. „die Energiewende schaffen", aber auch politische Neutralität wahren („Wir sind die Schweiz.")
Techniken des Selbst„Mit den Dingen gelassen umgeh[en]"
„Ein hartes Fell" entwickeln; auch in Konfliktsituationen ruhig und sachlich miteinander reden; „sich den Fragen [...] stellen"
Sich mit Fachkollegen aus anderen Regionen austauschen
Sich kontinuierlich juristisch fortbilden und sich juristisch beraten lassen
Von den Regionalplanern wahrgenommene Spannungen zwischen
... diskursiven Anrufungen und eigenen Ansprüchen undVerrechtlichung in Verbindung mit landespolitischen Vorgaben — Wunsch nach planerischen und politischen Ermessensspielräumen
... unterschiedlichen diskursiven AnrufungenDetailschärfe und Kleinteiligkeit — gebotene Unschärfe der Regionalpläne; Planungsmaßstab 1:100.000
Beteiligungsansprüche der Bürger — starrer rechtlicher Rahmen

5 Diskussion

Eine Stärke des gewählten theoretischen und methodischen Zugangs liegt darin, dass die Subjektwerdung und die Identitäten von Regionalplanern als Ergebnis des Wechselspiels diskursiver – das heißt: gesellschaftlicher

und institutioneller – Anrufungen einerseits und individueller Praktiken andererseits analysiert werden kann. Darin liegt ein wesentlicher Unterschied zu den Arbeiten von Selle (2018), Krau (2014) oder Albers (2006) (vgl. Kapitel 2.1). Die Perspektive des vorliegenden Beitrags richtet den Blick auf die soziale Einbettung jedweder Subjektivität und auf deren diskursive Konstituiertheit, aber auch auf die Spannungen, die sich aus unterschiedlichen diskursiven Anrufungen sowie zwischen gesellschaftlichen und eigenen Ansprüchen ergeben können. Die zweite Stärke des Forschungsansatzes besteht darin, dass man nicht mit vorab definierten Kategorien in das empirische Feld geht, sondern sich eine große Offenheit bewahrt gegenüber individuellen, kontextgebundenen und von der jeweiligen Biographie geprägten Praktiken der Identitätsarbeit. Dadurch ist es möglich, Typen im Sinne von Regelhaftigkeiten der Subjektivierung empirisch zu ermitteln, und andererseits die Vielfalt planerischer Identitäten und Biographien zu erfassen. Eine solche poststrukturalistische Perspektive kann daher planungstheoretische Arbeiten ergänzen, die stärker deduktiv angelegt sind.

Damit komme ich zu einigen der Schwächen, die zumindest der vorliegende Beitrag aufweist. Denn wie bereits erwähnt wurden nur relativ wenige Dokumente untersucht und auch nur eine geringe Zahl von Interviews geführt. Daher ist die Aussagekraft meiner Typisierungen begrenzt. Außerdem habe ich aus Platzgründen darauf verzichtet, die Unterschiede zwischen den Identitäten der befragten Planer darzustellen. So könnte der falsche Eindruck einer großen Homogenität entstehen. Dem möchte ich an dieser Stelle entgegentreten, weil die Interviewpartner jenseits aller Regelmäßigkeiten sehr unterschiedliche Ansprüche an das eigene Tun und vielfältige Techniken des Selbst offenbart haben. Beispielsweise reichten die Antworten auf die Frage „Was motiviert Sie zu Ihrer Arbeit?" von „weil sie so abwechslungsreich ist" und „das macht Spaß, hier zu arbeiten" über „wegen der engen Zusammenarbeit mit der Politik" bis hin zu „weil's mein Job ist" und „weil wir gut bezahlt werden". Hinsichtich der Grenzen der Diskurs- und Gouvernementalitätsforschung im Allgemeinen sind vor allem zwei Aspekte zu nennen: Erstens generiert diese Art von Forschung kaum Wissen, das unmittelbar praktisch verwendbar wäre, also kein „technisches Verfügungswissen", sondern in erster Linie „kritisches Reflexionswissen" oder „Orientierungswissen" (Blotevogel 2003: 30). Zweitens besteht auch dieses Orientierungswissen aus deskriptiven Erkenntnissen darüber, welche normativen Orientierungen andere Menschen artikulieren, aber nicht aus präskriptiv-normativen Überlegungen, wie sie etwa in der Ethik als Teilbereich der Philosophie angestellt werden (vgl. die Unterscheidung zwischen Normen im deskriptiven und im präskriptiven Sinne bei Maier/Feest 2016).

Vergleicht man die Ergebnisse der Dokumentenanalyse mit denen der Interviews, so tritt eine große Übereinstimmung zutage: Die beiden Subjektpositionen, die in den untersuchten Publikationen zu erkennen sind, werden von den befragten Planern als diskursive Anrufungen beschrieben. Anders als man in Anbetracht akademischer Debatten über die Bedeutung kooperativer, kommunikativer Planung vermuten könnte, ist Bürger- und Öffentlichkeitsbeteiligung jedoch weniger ein eigener Anspruch der befragten Planer als vielmehr eine Herausforderung, die von außen an sie herangetragen wird. Daneben benennen die Interviewpartner eine weitere diskursive Anrufung, die man mit „der flexible und dynamische Planer" betiteln könnte. Diese Anrufung ergibt sich aus der herausragenden Bedeutung des Artenschutzes im Kontext der Windenergieplanung und der Veränderlichkeit faunistischer Daten.

Außerdem möchte ich die empirischen Befunde mit dem internationalen Stand der Forschung (vgl. Kapitel 2.1) vergleichen. Dabei sind Parallelen zu erkennen: Ähnlich wie in vielen anderen europäischen Ländern durchläuft auch das deutsche System räumlicher Planung – insbesondere im Kontext der Windenergie – einen tiefgreifenden Wandel. In Deutschland stellt dieser Wandel jedoch weniger ein gewünschtes Ergebnis politischer Entscheidungen dar, sondern eher deren unbeabsichtigtes Nebenprodukt. Dennoch stehen Regionalplaner vor dem Problem, dass sich die eigenen Ansprüche an gute, richtige Planung nicht ohne Weiteres mit den äußeren Vorgaben in Einklang bringen lassen, für die die Stichworte „Verrechtlichung" und „immer strengere Anforderungen an den Artenschutz" stehen. Stattdessen produzieren die befragten Planer direkt oder implizit ein (Ideal-)Bild von Regionalplanung als einer Art der Entscheidungsfindung, die größere politische und planerische Ermessensspielräume aufweist und auch Aspekte informeller, entwicklungsorientierter und projektbezogener Planung beinhaltet.

6 Schlussfolgerungen

In diesem Beitrag werden die beruflichen Identitäten von Regionalplanern im Kontext der Windenergienutzung untersucht. Indem ich die Diskurstheorie von Ernesto Laclau mit dem Gouvernementalitätsansatz von Michel Foucault kombiniert habe, konnte ich Subjektivierungen als Ergebnis des Zusammenspiels von Subjectification und Subjectivation analysieren. Subjectification wurde dahingehend operationalisiert, dass fünf öffentlich zugängliche Dokumente hinsichtlich der darin enthaltenen Subjektpositionen untersucht wurden. Dabei handelt es sich um die Subjektpositionen „Der beteiligungsorientierte und kommunikative Planer" und „Der juristisch und fachlich versierte Planer". Subjectification spielte auch bei der Analyse von fünf autobiographisch-narrativen Interviews eine Rolle, die ich mit Regionalplanern geführt habe und bei denen die individuellen, subjektiven Perspektiven der Planer im Mittelpunkt stehen. Hier lag ein Augenmerk auf diskursiven Anrufungen, denen sich die Interviewpartner ausgesetzt sehen. Ähnlich wie in den untersuchten Publikationen ging es dabei um die Verrechtlichung der Planung und um Beteiligungsansprüche, aber darüber hinaus auch um Unsicherheit und Dynamik aufgrund strengerer Anforderungen an den Artenschutz. In erster Linie zielten die Interviews jedoch auf Subjectivation. also auf die Ansprüche der Regionalplaner an ihr berufliches Handeln, die von ihnen praktizierten Techniken des Selbst und die von ihnen wahrgenommenen Spannungen. Einerseits sehen sich die befragten Planer gegensätzlichen diskursiven Anrufungen ausgesetzt. Andererseits widersprechen diese diskursiven Anrufungen teilweise den Wünschen der Planer nach planerisch-politischen Ermessensspielräumen. Interessant ist außerdem die Beobachtung, dass Öffentlichkeitsbeteiligung nicht oder zumindest nicht ausschließlich ein eigener Anspruch der Regionalplaner ist, sondern vor allem auch als Herausforderung von außen an sie herangetragen wird.

Worin liegt der Stellenwert dieser Ergebnisse? Ich möchte die These vertreten, dass hier ein innovativer Blick auf Regionalplaner und Regionalplanung in Deutschland geworfen wird. Im Unterschied zu erfahrungsbasierten oder überwiegend theoriegeleiteten Veröffentlichungen zu planerischen Rollenmustern wird der Versuch unternommen, die beruflichen Identitäten von Regionalplanern sowie der Praktiken oder Techniken, mit denen diese Identitäten ,produziert' werden, theoretisch und empirisch begründet sowie methodisch fundiert zu analysieren.

Weiterer Forschungsbedarf besteht in dreierlei Hinsicht. Erstens wäre es wünschenswert, die empirische Basis zu verbreitern. In zukünftigen Untersuchungen sollten mehr Interviews geführt und eine größere Anzahl von Veröffentlichungen über die Regionalplanung in Deutschland ausgewertet werden. Dadurch würde es vielleicht möglich, zusätzliche diskursive Muster im Sinne von Subjektpositionen, Techniken des Selbst und so weiter zu ermitteln. Außerdem könnten die vorgestellten Typisierungen konsolidiert und weiter ausdifferenziert werden. Zweitens sollten die empirischen Ergebnisse in den Kontext anderer Arbeiten zu zeitgenössischen Subjektivierungsweisen (z. B. Reckwitz 2006; Bröckling 2013) gestellt und tiefergehend interpretiert werden. Auch die Zusammenhänge zwischen Subjektivierungen, Problematisierungen und Rationalitäten des Regierens könnten stärker beachtet und vor dem Hintergrund bestimmter Regierungsweisen (vgl. Lessenich 2003) analysiert werden. Drittens schließlich wäre es interessant, die Studie zu einem späteren Zeitpunkt zu wiederholen, etwa in 15 oder 20 Jahren. Auf diese Weise ließen sich Kontinuitäten und Veränderungen herausarbeiten. Außerdem würde die Kontingenz der gegenwärtigen Subjektivierungen von Regionalplanern in Deutschland noch deutlicher werden.

Welche Schlussfolgerungen für die Planungspraxis können aus dieser Untersuchung gezogen werden? In den Interviews ist von einem „Korsett" politischer, rechtlicher, methodischer Vorgaben die Rede gewesen, in dem Regionalplaner gefangen seien. Gleichzeitig haben die Interviews gezeigt, dass Planer mit dem vorgegebenen Rahmen unterschiedlich umgehen und dass offensichtlich ein Gestaltungsspielraum besteht, trotz aller Restriktionen. Insofern stellt dieser Beitrag eine Art von Angebot an die Praktiker dar, zu überlegen, welchen diskursiven Anrufungen man sich selber ausgesetzt sieht, wie man damit umgeht und wie man an der eigenen beruflichen Identität arbeitet, sowie zu prüfen, welche Spielräume man als Regionalplaner hat und wie man sie anders und vielleicht besser nutzen könnte. Außerdem werfen die Ergebnisse Fragen auf, deren Verfolgung allerdings den Rahmen dieser Untersuchung sprengen, zum Beispiel nach eventuellen Änderungen der gesetzlichen Vorgaben für den regionalplanerischen Umgang mit dem Thema Windenergie sowie danach, inwieweit die Aus- und Weiterbildung den juristischen und kommunikativen Herausforderungen gerecht wird, vor denen Regionalplaner in Deutschland aktuell stehen.

FörderhinweisŁ Der Beitrag ist im Rahmen des Projekts „Wie Planer(innen) gemacht werden: Subjektivierungen von Planer(inne)n im Kontext von Regionalplanung und Windenergie in Deutschland" entstanden, das von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) unter dem Geschäftszeichen LE 2255/6-1 (Projektnummer 401342127) gefördert wird.

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Footnotes

1

Gemeint ist der Raum- und Planungsforscher Dietrich Fürst.

2

Zur Kombination von Diskurstheorie und Grounded Theory Methodology vgl. Marttila (2015).

3

Soweit Zitate aus fremdsprachigen Quellen auf Deutsch wiedergegeben werden, sind sie vom Autor ins Deutsche übersetzt worden.

4

Während „Rollenmuster" eher ein alltagssprachlicher und vergleichsweise bedeutungsoffener Ausdruck ist, verweist „Subjektposition" auf den relationalen, diskursiven Charakter und die soziale Präformierung einer jeden Rolle oder Identität (vgl. Motakef 2014). In diesem Beitrag verwende ich „Rollenmuster" und „Subjektposition" als Synonyme.

5

„Artikulation" wird hier im Sinne von ,eine Verbindung herstellen' oder ,etwas zueinander in Beziehung setzen' verwendet (vgl. Zienkowski 2017).

6

Anders als im Strukturalismus wird im Poststrukturalismus davon ausgegangen, dass es unmöglich ist, eine solche relationale Struktur zu fixieren (vgl. Laclau 1993).

7

Allgemein ist dann von einer Äquivalenzbeziehung zu sprechen, wenn zwei Elemente (im genannten Beispiel „Messer", „Löffel" und „Kochtopf") zwar als prinzipiell unterschiedlich, aber im Hinblick auf ein drittes Element („Koch") als äquivalent artikuliert werden. Bei einer Kontraritätsbeziehung werden ebenfalls mehrere Elemente als different, aber darüber hinaus im Hinblick auf ein drittes Element als unvereinbar artikuliert (im genannten Beispiel etwa „Löffel" und „Mistgabel" im Hinblick auf „Koch"; vgl. Nonhoff 2006: 87 f.).

8

Vgl. ausführlicher in Newman (2005), Howarth (2010) und Leibenath (2015).

9

„Grounded in data" (Corbin/Strauss 2015: 3).

10

Dieses Beispiel zeigt, dass auch die diskursiven Anrufungen Kontraritätsbeziehungen beinhalten können (hier: damals– heute). Aus Platzgründen und weil die Interviewtranskripte ganz überwiegend Äquivalenzbeziehungen aufweisen, konzentriere ich mich in den Unterkapiteln 4.2-4.4 jedoch auf das Diskursinnere, also die positiv artikulierten Elemente.

11

Hier wird darauf angespielt, dass die Privilegierung von Windenergieanlagen im Außenbereich nach § 35 BauGB (Baugesetzbuch) zum Tragen gekommen wäre und dass damit ein zumindest von Seiten der Landesplanung ungesteuerter Ausbau stattgefunden hätte, wenn der Regionalplan außer Kraft gesetzt worden wäre.

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