Migration als Potenzial der kommunalen Entwicklung – Lokale Ansätze zur Unterstützung von ökonomischen Akteuren mit Migrationshintergrund

  • 1 Geographisches Institut, Angewandte Geographie/Raumplanung, Humboldt-Universität zu Berlin, Unter den Linden 6, 10099, Berlin, Deutschland
Prof. Dr. Henning Nuissl
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  • Geographisches Institut, Angewandte Geographie/Raumplanung, Humboldt-Universität zu Berlin, Unter den Linden 6, 10099, Berlin, Deutschland
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and Dr. Antonie Schmiz
  • Geographisches Institut, Angewandte Geographie/Raumplanung, Humboldt-Universität zu Berlin, Unter den Linden 6, 10099, Berlin, Deutschland
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Zusammenfassung

Die Zuwanderang nach Deutschland wird in Medien, Öffentlichkeit und politischen Debatten sehr unterschiedlich wahrgenommen. Zum einen werden migrantische Milieus problematisiert und als „Parallelgesellschaften“ ohne hinreichende Integrationsbereitschaft charakterisiert. Zum anderen wird – im Hinblick auf den demographischen Wandel und die wirtschaftliche Zukunftsfähigkeit der Bundesrepublik – die Anwesenheit von Menschen mit Migrationshintergrand zunehmend als Chance diskutiert. Dieser Beitrag knüpft an die zweite Perspektive an und befasst sich auf der Grandlage einer systematischen Internetrecherche mit der Frage, welche Ansätze sich auf kommunaler Ebene finden lassen, um das mit den wirtschaftlichen Aktivitäten der migrantischen Bevölkerung verbundene Potenzial für die räumliche Entwicklung aufzugreifen und zu fördern. Hierbei zeigt sich, dass derartige Ansätze, das Potenzial von Migranten gezielt in Wert zu setzen, fast ausschließlich in Großstädten existieren. Sofern Migranten außerhalb der großen Verdichtungsräume überhaupt zum Gegenstand der kommunalpolitischen Aufmerksamkeit werden, steht ganz überwiegend ihr angenommener Unterstützungsbedarf bei der Integration in Gesellschaft und Arbeitsmarkt im Vordergrand. Der Akzent liegt dann auf der Bildungs- und Sozialpolitik, nicht auf der Wirtschaftsförderang oder Stadtentwicklung. Vor diesem Hintergrand wird die Vermutung angestellt, dass gerade im Bereich der migrantischen Ökonomie Potenziale der räumlichen Entwicklung verborgen sind, die sich mithilfe einer gezielten Förderung von Migranten in ihrer Rolle als ökonomische Akteure kommunalpolitisch frachtbar machen ließen.

1 Migrantische Wirtschaftsaktivitäten und kommunale Entwicklung

Migranten und migrantische Milieus 1 werden seit Langem als Zielgruppe der kommunalen Sozialpolitik, aber auch als Faktor der Stadtentwicklung diskutiert. Dabei herrscht vielfach – sei es explizit oder eher implizit – ein problemorientierter Zugang vor: Die gesellschaftliche Integration von Migranten gilt nicht zuletzt als kommunalpolitische Herausforderung. Mittlerweile wird allerdings zunehmend ein Wechsel dieser Perspektive gefordert. Ebenso wie hinsichtlich des gesellschaftlichen Umgangs mit Migranten generell, gelte es, auch auf lokaler Ebene zuerst nach dem Potenzial zu fragen, das Menschen mit Migrationshintergrund zur Bewältigung von aktuellen oder absehbaren Herausforderungen der kommunalen Entwicklung beizusteuern vermögen (vgl. Schmals 2000; Ipsen/Debik/Glasauer et al. 2005; Berding 2007; Glick Schiller/Çaglar 2009; Hillmann/ Windzio 2008; Gesemann/Roth 2009; Yildiz/Mattausch 2009).

Aus einer potenzialorientierten Perspektive auf eine bestimmte gesellschaftliche Gruppe rücken insbesondere deren ökonomische Aktivitäten ins Blickfeld. So wird mittlerweile regelmäßig auf den bedeutenden Beitrag zum Wirtschaftsleben hingewiesen, den sowohl die migrantische Ökonomie als auch einzelne Personen erbringen, deren familiäre Wurzeln außerhalb Deutschlands liegen (vgl. Butterwegge 2009). Der Zusammenhang zwischen Migration und Wirtschaftsleben wird also – jedenfalls auf gesamtgesellschaftlicher Ebene – zunehmend thematisiert. Die lokale Bedeutsamkeit dieses Zusammenhanges findet bislang jedoch kaum Beachtung – und zwar weder in der kommunalpolitischen Praxis noch in der akademischen Literatur.

In der jüngeren Vergangenheit haben die kommunalen Gebietskörperschaften in Deutschland eine Vielzahl von Strategien und Maßnahmen entwickelt, deren Adressaten Menschen mit Migrationshintergrund sind. Diese Aktivitäten sind aber ganz überwiegend dem Bereich der Sozialund Bildungspolitik zuzurechnen. Als Wirtschaftsakteure geraten Migranten hingegen selten – und wenn, dann eher am Rande – in den Fokus (vgl. Schader-Stiftung 2011: 134; Gesemann/Roth/Aumüller 2012: 6). So zählt die Förderung der migrantischen Ökonomie vielerorts zwar zu den meist zahlreichen Zielen des im Rahmen des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt – Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf“ etablierten Quartiersmanagements, ist aber kein Gegenstand der kommunalen Wirtschaftsförderung. Die folgende, bereits vor einigen Jahren gestellte Diagnose scheint insofern allzu optimistisch ausgefallen zu sein: „Befassten sich bis in die zweite Hälfte der 1990er Jahre vor allem die Ausländerbeauftragten und Sozialverwaltungen, nicht aber die Wirtschaftsverwaltungen mit den Migrantenökonomien, so sind diese mittlerweile zu einem Thema der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik und der kommunalen Wirtschaftsförderung geworden“ (Floeting/Reimann/Schuleri-Hartje 2005: 3). Auch in der wissenschaftlichen Literatur spielt die Frage nach dem Beitrag von Migranten zur Profilierung und zur erfolgreichen Entwicklung von Städten und Regionen in Deutschland bislang eine eher bescheidene Rolle. Es liegen nur wenige Studien vor, die sich dieser Frage explizit zuwenden (z. B. Kayser/Preusse/Riedel et al. 2008; Rath/Swagerman 2011). Diese Arbeiten verdeutlichen jedoch eindrücklich, dass migrantische Wirtschaftsaktivitäten wesentlich mehr leisten als lediglich einen Beitrag zur Hebung des ökonomischen Aktivitätsniveaus vor Ort. So befördern insbesondere migrantisch geprägte Unternehmen die räumliche Entwicklung (auch) auf lokaler Ebene in mindestens viererlei Hinsicht: indem sie 1) eine ökonomische, 2) eine beschäftigungspolitische, 3) eine gesellschaftspolitische sowie 4) eine umfeldaufwertende Funktion übernehmen (Floeting/Reimann/Schuleri-Hartje 2005: 9 f.; Kayser/Preusse/Riedel et al. 2008: 28 f.).

ad 1 : Wie alle Wirtschaftsunternehmen tragen auch migrantengeführte Betriebe zum volkswirtschaftlichen Sozialprodukt bei. In Deutschland erzielen sie einen Gesamtumsatz von rund 50 Mrd. Euro im Jahr (Kresta 2006), wobei sie, aufgrund ihrer meist geringen Größe, überwiegend in räumlich eng umgrenzte Wirtschaftskreisläufe eingebunden sind. Darüber hinaus besteht eine positive Korrelation zwischender Wirtschaftskraft und dem migrantischen Bevölkerungsanteil einer Kommune (von Loeffelholz 2009: 186).

ad 2: Migrantische Unternehmer ‚beschäftigen‘ in aller Regel nicht nur sich selbst, sondern schaffen auch für weitere Personen Möglichkeiten zur Erwerbsarbeit (Mestres 2010: 37 f.). Es wird geschätzt, dass sie deutschlandweit rund zwei Millionen Arbeitsplätze bereitstellen (Bundesregierung 2011: 111)– eine gewaltige Zahl, die angesichts der meist geringen Größe der einzelnen Betriebe häufig kaum wahrgenommen wird. Betriebe, die von Personen mit Migrationshintergrund geführt werden, eröffnen vielen Migranten einen Zugang zum Erwerbsleben, der diesen andernfalls aufgrund fehlender formaler Qualifikationen oder auch nur mangelnder Kenntnisse der Funktionsweise des deutschen Arbeitsmarktes verschlossen bliebe (Rath/Swagerman 2011: 1). Hinzu kommt ihre vergleichsweise stark ausgeprägte Ausbildungsbereitschaft (Schader-Stiftung 2011: 134). Migrantisch geprägten Unternehmen kommt damit eine Schlüsselrolle bei der Senkung der Arbeitslosigkeit innerhalb migrantischer Milieus zu (Kayser/Preusse/Riedel et al. 2008:29).

ad 3 : Die gesellschaftspolitische Funktion migrantischer Unternehmen resultiert in erster Linie aus deren Integrationspotenzial – verstanden als Potenzial, die Teilhabe an zentralen Ressourcen einer Gesellschaft wie Bildung, Einkommen und Arbeit sicherzustellen (Düvell 2006: 159; Nieswand 2008: 36; Rath/Swagerman 2011: 97). Insbesondere dem Unternehmertum selbst kommt in diesem Zusammenhang eine zentrale Rolle zu, da berufliche Selbstständigkeit in der Regel mit höheren Einkommen einhergeht als eine abhängige Beschäftigung (Unabhängige Kommission „Zuwanderung“ 2001: 225 f.).

ad 4: Migrantisch geprägte Unternehmen entfalten häufig eine starke positive Ausstrahlung auf die unmittelbare räumliche Umgebung ihres Standorts. Mit der expansiven Entwicklung der sogenannten ethnischen Ökonomie von deutschlandweit 330.000 (1994) (von Loeffelholz 2009: 189) auf 587.000 Unternehmen (2007) (SVR 2010: 7) hat vielerorts die Angebotsvielfalt in Gastronomie, Handwerk und Dienstleistungsgewerbe – und damit auch das ‚urbane Flair‘ – erheblich zugenommen. Vor allem aber tragen viele migrantengeführte Unternehmen zur Stabilisierung oder sogar Wiederbelebung von Nachbarschaften bei (vgl. Bundesregierung 2007: 118; Rath/Swagerman 2011: 3). Vielfach stellen sie nicht nur die Nahversorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs sicher (Bundesregierung 2007: 118; von Loeffelholz 2009: 189), sondern fördern auch den sozialen Zusammenhalt vor Ort – zum einen, weil sie ihre beschäftigungspolitische und gesellschaftliche Funktion vor allem im Nahraum wahrnehmen, zum anderen aber auch dadurch, dass sich ihre Räumlichkeiten, häufig kleinere Läden oder Imbisslokale, zu Kulminationspunkten nachbarschaftlicher Kontakte entwickeln.

Dieser Beitrag geht der Frage nach, welche Ansätze sich auf kommunaler Ebene finden lassen, um das mit den wirtschaftlichen Aktivitäten der migrantischen Bevölkerung verbundene Potenzial für die räumliche Entwicklung aufzugreifen und in Wert zu setzen. Denn es gibt eine Reihe von Anhaltspunkten dafür, dass Migranten (auch) in ihrer Rolle als ökonomische Akteure spezifische Unterstützungsbedarfe haben. So wurde am Beispiel Baden-Württemberg herausgearbeitet, dass Unternehmensgründer mit Migrationshintergrund in besonderer Weise durch Finanzierungsprobleme und bürokratische Hürden beeinträchtigt werden (Leicht/Di Bella/Langhauser et al. 2012: 197 ff.) und dass die Inanspruchnahme externer Unterstützung in Form von Beratungsleistungen und Coaching die Erfolgswahrscheinlichkeit ihrer Gründungen erheblich erhöht (Leicht/Di Bella/Langhauser et al. 2012: 205). Darüber hinaus ist festzustellen, dass das Ausmaß, in dem migrantische Unternehmensgründer Unterstützung in Anspruch nehmen, nicht nur insgesamt geringer ausfällt als im Falle einheimischer Gründer, sondern in Abhängigkeit von der vorhandenen unterstützenden Infrastruktur regional stark variiert (Leicht/Di Bella/Langhauser et al. 2012: 207). Eine räumlich differenzierende Bestandsaufnahme der vorhandenen Angebote zur Unterstützung migrantischer Wirtschaftsaktivitäten erscheint vor diesem Hintergrund hoch relevant, ist aber bislang nicht verfügbar. Dabei spielen insbesondere solche Unterstützungsangebote eine Rolle, die für migrantengeführte Unternehmen zur Verfügung gestellt werden. Allerdings erschöpft sich das Potenzial, das Migranten in die Entwicklung von Städten und Regionen einbringen können, nicht im unternehmerischen Handeln. So wird etwa die migrantische Ökonomie keineswegs allein von Selbstständigen getragen, sondern maßgeblich auch von abhängig Beschäftigten, mithelfenden Familienangehörigen und anderen Personen. Das Potenzial der migrantischen Bevölkerung, zur räumlichen Entwicklung beizutragen, kann daher auch dadurch erschlossen werden, dass abhängig Beschäftigte oder freiberuflich tätige Personen in ihren wirtschaftlichen Aktivitäten unterstützt werden. Um diesem Umstand gerecht zu werden, findet in diesem Beitrag die etwas sperrige Formulierung der migrantischen ökonomischen Aktivitäten (anstelle des migrantischen Unternehmertums) Verwendung.

Im Folgenden werden zunächst die methodische Vorgehensweise (Kap. 2) und die Ergebnisse (Kap. 3) einer Internetrecherche erläutert, die durchgeführt wurde, um einen Überblick über die auf kommunaler Ebene existierenden Ansätze zur Inwertsetzung des Potenzials der migrantischen Bevölkerung, zur räumlichen Entwicklung beizutragen, zu erhalten. Sodann wird auf der Basis dieser Recherche skizziert, welche weitergehenden Anstrengungen vor allem großstädtische Kommunen unternehmen, um migrantische ökonomische Aktivitäten zu fördern (Kap. 4). Eine generelie Einschätzung der auf kommunaler Ebene vorgefundenen Ansätze zur Inwertsetzung des Potenzials, das sich mit diesen Aktivitäten verbindet (Kap. 5), sowie ein kurzes Resümee (Kap. 6) beschließen den Beitrag.

2 Methodisches Vorgehen (Internetrecherche)

Um zu ermitteln, welche Ansätze zur Förderung migrantisch geprägter ökonomischer Aktivitäten auf kommunaler Ebene existieren, wurde eine internetgestützte Dokumentenanalyse 2 durchgeführt (vgl. Madge 2010: 173 ff.). Die Internetauftritte von 107 Gemeinden und zehn Landkreisen in Deutschland wurden daraufhin untersucht, welche Unterstützungsangebote für Einwohner mit Migrationshintergrund vorgehalten werden. Mit dem Ziel, möglichst das gesamte Spektrum kommunaler Gebietskörperschaften abzudecken, und um die bei einer einfachen Stichprobenziehung aus der Grundgesamtheit der rund 12.000 deutschen Städte und Gemeinden unvermeidliche Überrepräsentation kleiner und kleinster Gebietskörperschaften zu umgehen, wurde eine Quotenstichprobe (quotiertes Sample) deutscher Kommunen erstellt. Ihr liegt die vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung entwickelte Gemeindetypologie „Raumtypen ROB 2010“ (BBSR 2011) zugrunde, die die Gesamtheit der deutschen Kommunen mit Hilfe von zwei Variablen klassifiziert: zum einen nach ihrer siedlungsstrukturellen Prägung, die anhand der Bevölkerungsdichte und des Siedlungsflächenanteils ermittelt wird, zum anderen nach einem Lageparameter, der auf der Größe der „Tagesbevölkerung“ beruht, die von der jeweiligen Gemeinde aus binnen zweier Stunden erreicht werden kann. Die erstgenannte Variable kennt drei, die zweitgenannte vier Merkmalsausprägungen, so dass sich insgesamt zwölf Gemeindeklassen ergeben (vgl. Tab. 2, Spalten 1 und 2). Für jede dieser Gemeindeklassen erfolgte eine unabhängige Stichprobenziehung. Da im Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses die Wirtschaft steht, bemaß sich die Zahl der gezogenen Fälle nach dem Anteil an allen Arbeitsplätzen in Deutschland, den die Gemeinden einer jeweiligen Gemeindeklasse stellen. So wurden beispielsweise aus der über 2.000 Kommunen umfassenden Gemeindeklasse „ländlich, sehr peripher“ nur zwei Fälle gezogen, da sich nur 1,9% aller Arbeitsplätze im Bundesgebiet in Gemeinden dieser Klasse befinden, aus der weniger als 800 Kommunen umfassenden Gemeindeklasse „überwiegend städtisch, sehr zentral“ hingegen 50 Fälle, da dort rund die Hälfte aller Arbeitsplätze konzentriert ist (vgl. Tab. 2, Spalten 4–6). Die eigentliche Stichprobenziehung erfolgte mittels der Generierung von Zufallszahlen und resultierte zunächst in einer Auswahl von 102 Gemeinden.

Tab. 1

Gemeinde- und Landkreisauswahl nach Bundesländern (Landkreise in Klammern und kursiv)

BWBYBEBBHBHHHEMVNINWRPSLSNSTSHTHn
171011111218191514673107
(2)(2)(0)(0)(0)(1)(2)(0)(0)(0)(0)(1)(2)(10)

BW Baden-Württemberg, BY Bayern, BE Berlin, BB Brandenburg, HB Bremen, HH Hamburg, HE Hessen, MV Mecklenburg-Vorpommern, NI Niedersachsen, NW Nordrhein-Westfalen, RP Rheinland-Pfalz, SL Saarland, SN Sachsen, ST Sachsen-Anhalt, SH Schleswig-Holstein, TH Thüringen

Tab. 2

Übersicht über die Auswahl (Gemeinden und Landkreise)

123456789
Siedlungsstrukturelle PrägungLagetypGebietskörperschaften in DeutschlandStichprobeGebietskörperschaften mit besonderen Angeboten für Migranten
AnzahlAnteil an Arbeitsplätzen in Deutschland (%)AnzahlAnteil an Gesamtstichprobe (n=107) (%)Anteil an allen Gemeinden (Spalte 3) (%)Anzahl (aus Stichprobe)Anteil an Stichprobe (Spalte 5) (%)
Ländlichesehr peripher2.1521921,90,10
Gemeindenperipher4.6276,065,60,10
zentral1.7012,532,80,20
sehr zentral1060,210,90,90
Teilweisesehr peripher860,910,91,20
städtischeperipher5916,265,61,00
Gemeindenzentral6405,254,70,80
sehr zentral1171,310,90,90
Überwiegendsehr peripher420,310,92,40
städtischeperipher4476,265,61,30
Gemeindenzentral1.07119,12018,71,9210
sehr zentral75650,35551,47,32342
Gemeinden(Summe)12.3361001070,92523
Landkreise295_10_3,4330

In der Absicht, die gesamte Breite kommunaler Unterstützungsangebote für Migranten zu erfassen, wurde diese Auswahl sodann erweitert. Zum einen wurde es um die sechs (der Gemeindeklasse „überwiegend städtisch, sehr zentral“ zuzurechnenden) Großstädte Berlin, Hamburg, München, Köln, Frankfurt am Main und Bremen – um die fünf größten deutschen Städte sowie alle Stadtstaaten – ergänzt, da dort mit einer besonders differenzierten Förderung von Migranten zu rechnen ist. Zum anderen wurden zehn Landkreise in die Analyse einbezogen, da bei kleineren Gemeinden der jeweilige Landkreis einen wesentlichen Teil der (freiwilligen) kommunalen Aufgaben übernimmt. Die Landkreisstichprobe beruhte auf der Gemeindestichprobe: Die kreisangehörigen Kommunen der Gemeindestichprobe wurden alphabetisch geordnet, um dann auf der Basis einer Zufallszahl zehn Gemeinden und damit die zehn Landkreise, denen sie angehören, auszuwählen.

Insgesamt wurden also die Internetauftritte von 108 Kommunen und zehn Landkreisen ausgewertet. Bei den 37 amts- oder Verbandsgemeindeangehörigen Gemeinden des Samples (rund 35%) wurden die Internetauftritte des jeweiligen Gemeindeverbunds einbezogen. Dadurch reduzierte sich die Gemeindestichprobe um einen Fall (auf 107), denn zwei Gemeinden der Auswahl gehören derselben Verbandsgemeinde an. Außerdem stellte sich heraus, dass zwei Gemeinden der Stichprobe mittlerweile ihre Selbstständigkeit verloren hatten; in diesen beiden Fällen wurden die Internetauftritte der eingemeindenden Kommunen untersucht. Tabelle 1 zeigt, wie sich das Sample auf die 16 Bundesländer verteilt.

Die Internetrecherche erfolgte zunächst in der Weise, dass alle Seiten eines jeweiligen Internetauftritts vollständig durchgesehen wurden. Die Auswertung der ersten zehn Internetauftritte ergab, dass sechs Begriffe ausreichend sind, um alle dort vorzufindenden Hinweise auf Angebote und Aktivitäten, die sich an Migranten richten, zu erfassen: „Ausländer“, „Ausländerbeauftragter“, „Ausländerwesen“, „Integration“, „Integrationsbeauftragter“, „Migrant“. Anhand dieser Schlüsselbegriffe wurden die verbleibenden Internetauftritte durchforstet. Es stellte sich heraus, dass Migranten in vielen Fällen ausschließlich als Zielgruppe von Integrationsförderungsmaßnahmen (vor allem Sprachkurse) und/oder (Teilgruppe der) Empfänger von Sozialleistungen angesprochen werden, ohne dass irgendein Bezug zum Wirtschaftsleben erkennbar ist (vgl. Filsinger 2009: 290). Diese Fälle wurden von der weiteren Betrachtung ausgeschlossen. Als Unterstützungsangebote im Sinne der hier verfolgten Fragestellung wurden hingegen erstens die Existenz einer kommunalen Anlaufstelle für Migranten gewertet, die erkennbar mehr leistet als die Wahrnehmung ausländerrechtlicher Pflichtaufgaben, sowie

zweitens all jene kommunalen Angebote und Aktivitäten, die erkennbar auf eine Förderung der Arbeitsmarktfähigkeit oder der unternehmerischen Kompetenz von Migranten abzielen. Diese ‚Operationarisierung‘ von Angeboten zur Unterstützung migrantischer ökonomischer Aktivitäten wurde aus zwei Gründen gewählt. Zum einen findet in Deutschland aufgrund der Gleichberechtigung nur in Ausnahmefällen eine zielgruppenorientierte Wirtschafts- und/oder Arbeitsmarktförderung statt (vgl. Kap. 5). Und zum anderen profitieren Migranten auch in ihrer Rolle als ökonomische Akteure in erheblichem Maße von der Existenz solcher Einrichtungen und Maßnahmen, die zwar keinen direkten Bezug zum Wirtschaftsleben aufweisen, sich aber ausdrücklich an die migrantische Bevölkerung wenden. Der hier vorgenommenen ‚Operationalisierung‘ von Unterstützungsangeboten liegt also die Überlegung zugrunde, dass Migranten ökonomisch umso erfolgreicher agieren, je größer das kommunale Engagement für die migrantische Bevölkerung insgesamt ist (vgl. Rath/Swagerman 2011: 103). Denn mit der politischen und institutionellen Repräsentation ihrer Belange vor Ort sind auch die Voraussetzungen für die soziale Einbettung ihrer Wirtschaftsaktivitäten gegeben. Hinzu kommt, dass die zur Unterstützung von Menschen mit Migrationshintergrund bestehende kommunale Infrastruktur als erste Anlaufstelle zur Artikulation von Beratungs- oder Förderungsbedarfen typischerweise dabei behilflich ist, den Weg etwa in die Regelangebote der kommunalen Wirtschaftsförderung zu finden.

3 Kommunale Unterstützungsangebote für Personen mit Migrationshintergrund

Ein erstes zentrales Ergebnis der durchgeführten Recherche besteht darin, dass die analysierten Internetseiten nicht erkennen lassen, dass Migranten als Potenzial der kommunalen Entwicklung wahrgenommen werden. Der Hinweis auf die positiven Effekte migrantengeführter Unternehmen, der auf der Internetseite der Stadt München zu finden ist, stellt einen Einzelfall dar: „Diese Betriebe bereichern das Angebot an Waren und Dienstleistungen, sichern die Nahversorgung der Bevölkerung in den Stadtvierteln und schaffen neue Arbeits- und Ausbildungsplätze“ (Stadt München 2010). Des Weiteren hat sich gezeigt, dass auf kommunaler Ebene Ansätze einer gezielten Förderung der ökonomischen Aktivitäten von Menschen mit Migrationshintergrund – zumindest außerhalb der Großstädte – eher die Ausnahme sind. Immerhin unterbreitet aber rund ein Viertel der Gemeinden und Landkreise des untersuchten Samples Unterstützungsangebote, die Migranten zumindest latent auch in ihrer Rolle als ökonomische Akteure ansprechen. Tabelle 2 gibt einen Überblick über die Auswahl (Spalten 1–7) sowie den Befund der Internetrecherche (Spalten 8 und 9). Sie verdeutlicht, dass 25 der 107 Gemeinden (23 %) sowie drei der zehn Landkreise der Auswahl auf ihren Internetseiten auf mindestens ein Unterstützungsangebot für Personen mit Migrationshintergrund hinweisen, das potenziell auch deren ökonomischen Aktivitäten zugutekommt. Spalte 8 zeigt, wie sich diese 25 Gemeinden auf die verschiedenen Gemeindeklassen verteilen: Es sind ausschließlich „überwiegend städtisch geprägte“ Kommunen innerhalb oder in der Nähe von Verdichtungsräumen, die ein migrantenorientiertes Unterstützungsangebot unterbreiten. Auf der anderen Seite ist zu konstatieren, dass selbst innerhalb dieser Gemeindeklasse nur 42 % der betrachteten Gemeinden über ein solches Angebot verfügen.

Die im Rahmen der Internetrecherche identifizierten kommunalen Unterstützungsangebote lassen sich im Wesentlichen vier verschiedenen Kategorien zuordnen – wobei darauf hingewiesen sei, dass die der kommunalpolitischen Praxis entlehnten Bezeichnungen dieser Kategorien in der Praxis nicht einheitlich verwendet werden: 1) Integrationsräte/Ausländerbeiräte, 2) Integrations- bzw. Migrationsbeauftragte sowie 3) Integrationsbüros. Hinzu kommt 4) ein im Folgenden unter der Rubrik Andere Aktivitäten/Einrichtungen für Personen mit Migrationshintergrund zusammengefasstes Bündel weiterer Vorkehrungen, die sich direkt an die migrantische Bevölkerung richten, aber keiner der drei vorgenannten Kategorien zuzuordnen sind. Auf sie wird in Kap. 4 näher eingegangen.

ad 1: Die seit Anfang der 1970er Jahre bestehenden Integrationsräte/Ausländerbeiräte haben die Aufgabe, die Interessen der Bevölkerung mit Migrationshintergrund zu vertreten und deren Berücksichtigung in politischen Entscheidungsprozessen zu gewährleisten, wobei ihre politischen Einflussmöglichkeiten in der Regel begrenzt sind (Schader-Stiftung 2011: 107). Sie stehen in der Kritik, paternalistische Strukturen zu festigen, indem sie Migranten mit Rechten zweiter Klasse versähen (Hüttermann 2009 : 114). Durch größtenteils ehrenamtliche Arbeit schaffen sie eine Brücke zwischen Migranten, Vereinen und Stadtverwaltungen und übernehmen eine politikberatende Funktion, sobald die Belange ausländischer Bürger direkt betroffen sind (Kersting 2008: 112; Hunger/Candan 2009: 4 f.). Ihre rechtliche Grundlage haben sie in der Kommunalverfassung des jeweiligen Bundeslandes. Sie werden in der Regel durch die ortsansässigen Migranten im Intervall von fünf bis sechs Jahren gewählt oder von Vertretern der lokalen Migrantenorganisationen bestimmt (Gesemann/Roth/Aumüller 2012: 60). Nicht zuletzt die abnehmende Beteiligung an Wahlen zu Ausländerbeiräten stellt deren politische Legitimität in Frage – ein Problem, das auch nach der in einigen Bundesländern erfolgten Überführung von Ausländerbeiräten in Integrationsräte mit erweiterten Mitsprachemöglichkeiten bestehen bleibt, da auch Letztere über keine eigenen Entscheidungskompetenzen verfügen (vgl. Bausch 2011: 11).

ad 2: Integrations- und Migrationsbeauftragte gestalten die Ausländer- und Integrationspolitik einer Gemeinde maßgeblich mit, stimmen diese mit allen kommunalen Ressorts ab und koordinieren die unterschiedlichen integrationspolitischen Aktivitäten, die auf lokaler Ebene ergriffen werden. 3 Häufig verfolgen sie das Ziel, ein Integrationskonzept für die gesamte Gemeinde zu erstellen. Allerdings haben Integrations- und Migrationsbeauftragte keine exekutiven Befugnisse. Im positiven Fall fungieren sie als Brückenbauer zwischen verschiedenen Fachverwaltungen, zwischen Behörden und Migranten sowie zwischen verschiedenen Herkunfts- und Religionsgruppen und können in dieser Funktion die Rahmenbedingungen für wirtschaftliche Aktivitäten von Migranten beeinflussen und zum Gegenstand öffentlicher Debatten machen (Roth 2011: 299). Ihre Scharnierfunktion wird beispielsweise auch dadurch unterstrichen, dass sie – wenn auch mit eher überschaubarem Erfolg – vom „Europäischen Städtenetzwerk zur Integrationspolitik“ (CLIP-Netzwerk) als Hauptansprechpartner für Informationen und Daten zu migrantischen Ökonomien konsultiert werden (vgl. Rath/Swagerman 2011: 99).

ad 3 : Die Einrichtung von kommunalen Integrationsbüros ist als Ergebnis der migrationspolitischen Bemühungen der letzten Jahre zu sehen und geht auf Impulse aus Bundes- und Landesebenen zurück (Schader-Stiftung 2011: 92). Integrationsbüros haben eine koordinierende Funktion, die sich von Gemeinde zu Gemeinde stark unterscheiden kann. Als zentrale Anlaufstelle für politische und praktische Fragen der gesellschaftlichen Integration von Personen mit Migrationshintergrund stehen sie im Idealfall in regelmäßigem Austausch mit den anderen Organisationen der Integrationsarbeit (Schader-Stiftung 2011: 86). Da viele dieser Organisationen überörtlich agieren (z. B. Wohlfahrtsverbände, Arbeitsagenturen, private Bildungsträger), kommt den Landkreisen in diesem Zusammenhang eine besondere Bedeutung zu (Schader-Stiftung 2011: 95).

Abbildung 1 zeigt, wie viele Unterstützungsangebote im Rahmen der Internetrecherche insgesamt identifiziert werden konnten. Eine genauere Betrachtung der Verteilung dieser Angebote auf die Gemeinden des Samples lässt eine vergleichsweise große Streuung erkennen. Von den insgesamt 25 Kommunen, in denen mindestens eine der vier beschriebenen Formen der Unterstützung migrantischer Wirtschaftsaktivitäten existiert, halten 14 Gemeinden lediglich ein Unterstützungsangebot bereit, drei Gemeinden zwei und immerhin acht Gemeinden drei oder vier Angebote. Dabei fällt auf, dass fast alle Kommunen mit nur einem Unterstützungsangebot (88%) über einen Integrationsrat/Ausländerbeirat verfügen. Nur in zwei Fällen existiert ein Integrationsbüro und nur in einem Fall ein Integrationsbeauftragter, ohne dass zugleich auch ein Integrationsrat/Ausländerbeirat vorhanden wäre. Bei Letzterem scheint es sich insofern um eine Art integrationspolitisches Basisangebot zu handeln, das von Fall zu Fall durch weitere Angebote ergänzt wird.

Abb. 1
Abb. 1

Kommunale Angebote für Migranten

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 71, 3; 10.1007/s13147-013-0226-y

Am Bild eines insgesamt eher überschaubaren Spektrums an Unterstützungsangeboten, das der migrantischen Bevölkerung auf kommunaler Ebene unterbreitet wird, ändert sich auch bei Berücksichtigung der Landkreisebene nichts. Lediglich drei der zehn in die Recherche einbezogenen Landkreise verweisen auf ihren Internetseiten auf eines oder mehrere der skizzierten Unterstützungsangebote. Keiner von ihnen hält ein weitergehendes Angebot vor, das den Anderen Aktivitäten zuzuordnen wäre.

Bei aller Vorsicht, die hinsichtlich der Rehabilität einer Erfassung des kommunalen Unterstützungsangebotes für Migranten anhand von Internetauftritten angebracht ist, zeichnen sich im Ergebnis der durchgeführten Recherche drei Tendenzen deutlich ab: Erstens existiert auf kommunaler Ebene kein flächendeckendes Unterstützungsangebot für Menschen mit Migrationshintergrund; ein solches Angebot findet sich vielmehr fast ausschließlich in Verdichtungsräumen. Zweitens beschränkt sich dieses Angebot ganz überwiegend auf wenige Aktivitätsformen, die nur mittelbar auf den Bereich wirtschaftlichen Handelns bezogen sind: die Installation eines Beirats für Integrationsfragen, die Ernennung eines Migrations-/Integrationsbeauftragten oder die Einrichtung eines Integrationsbüros. Weitergehende Angebote, die Migranten nicht zuletzt im Hinblick auf ihre ökonomischen Aktivitäten in Anspruch nehmen können, finden sich drittens ganz überwiegend in den Großstädten. Diese hier unter der Rubrik Andere Aktivitäten/Einrichtungen zur Förderung von Personen mit Migrationshintergrund zusammengefassten Angebote werden im folgenden Abschnitt näher beleuchtet.

4 Spezifische Ansätze zur gezielten Unterstützung von ökonomischen Akteuren mit Migrationshintergrund

Die in den deutschen Kommunen vorhandenen Beratungsund Förderangebote, die Menschen mit Migrationshintergrund (zumindest unter anderem) in ihrer Rolle als ökonomische Akteure ansprechen, sich aber nicht den im vorangegangenen Kapitel eingeführten Kategorien zuordnen lassen, können zunächst in zwei Hinsichten differenziert werden:

Zum einen kann grob nach der Art der geförderten ökonomischen Aktivität bzw. danach unterschieden werden, ob ein Angebot primär auf die Arbeitsmarktintegration oder auf die Förderung von Gründungswilligen und Unternehmern abzielt. Auch wenn für die hier behandelte Thematik in erster Linie der zweite Angebotstyp relevant ist, sollen auch Ansätze zur Förderung der Arbeitsmarktintegration betrachtet werden, da sie nach den allgemeinen Integrationsförderungsmaßnahmen den weitaus größeren Teil der zielgruppenspezifischen kommunalen Angebote ausmachen und da die Grenzen zur Förderung eigenständiger ökonomischer Aktivitäten mitunter fließend sind.

Zum anderen kann nach der Zielgruppenorientierung bzw. danach differenziert werden, ob sich ein Angebot ausdrücklich an Personen mit Migrationshintergrund richtet oder ob es sich um ein nicht zielgruppenspezifisches „Regelangebot“ handelt. Weil die Unterstützung von Menschen mit Migrationshintergrund überwiegend im Rahmen solcher Regelangebote erfolgt, ist – das hat nicht zuletzt die Internetrecherche gezeigt – eine eindeutige Abgrenzung der Angebote für Migranten nicht möglich. Daher werden auch Regelangebote zur Unterstützung von Gründungswilligen und Selbstständigen berücksichtigt.

4.1 Unterstützungsangebote für Gründungswillige und Selbstständige

In den meisten Großstädten bestehen Ansätze zur gezielten Förderung von Migranten in der Existenzgründungsphase. In Köln ist hierfür beispielsweise das „Regionale Förderzentrum für ausländische Existenzgründer und Unternehmen“ (RFZ) zuständig, ein vom Ministerium für Wirtschaft und Arbeit des Landes Nordrhein-Westfalen gefördertes Modellprojekt des „Trägervereins zur Förderung der interkulturellen Wirtschaft e. V“ (FIW). Ähnlich arbeitet die gemeinnützige Arbeitsgemeinschaft selbstständiger Migranten e. V, die in Hamburg unter anderem das von der Hamburgischen Behörde für Wirtschaft sowie der EU geförderte „Dienstleistungszentrum für Migrantinnen und Migranten“ betreibt. Zusammen mit der Arbeitsgemeinschaft türkischer Unternehmer und Existenzgründer e. V., der „Hamburger Stiftung für Migranten“ und der „Hamburg Plus gGmbH“ betreibt der Verein ein Kompetenzzentrum für Migranten, das umfangreiche Serviceangebote für Unternehmen anbietet. Auch „Unternehmer ohne Grenzen e. V.“, eine halbstaatliche Plattform für Unternehmer unterschiedlicher Nationalitäten und Branchen, führt in Hamburg Projekte in den Bereichen Existenzgründung und Betriebsberatung durch. Vergleichbare Strukturen existieren auch in Berlin. Dort hat sich etwa der „Gesprächskreis Migration – Rahmenbedingungen der Selbstständigkeit von Migrantinnen und Migranten in Berlin“ die Auseinandersetzung mit der Situation und den Potenzialen migrantischer Wirtschaftsmilieus zum Ziel gesetzt, während die „Gesellschaft für Urbane Wirtschaft, Beschäftigung und Integration e. V.“ (GUWBI) alle Arten von Beratungsleistungen anbietet und unter anderem auch als Mikrokreditgeber für gründungswillige Migranten auftritt.

In einigen Städten existieren Angebote zur Förderung von Gründungswilligen und Selbstständigen, die sich ausschließlich an Frauen richten. So will die Berliner „Initiative Selbständiger Immigrantinnen e. V.“ (ISI), die jeweils zur Hälfte aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds und aus Landesmitteln finanziert wird, durch gezielte Beratungen und spezielle Qualifizierungsmaßnahmen Migrantinnen den Weg in die Selbstständigkeit ebnen. Der Berliner Verein „Goldrausch e.V.“ vergibt Mikrokredite ausschließlich an Frauen und unterstützt insbesondere Existenzgründerinnen mit Migrationshintergrund.

Beim überwiegenden Teil der anhand der Internetrecherche ermittelten Unterstützungsangebote für Selbstständige und Gründungswillige mit Migrationshintergrund handelt es sich um Informations- und Beratungsleistungen. Dieser Befund deckt sich mit einer Beobachtung des „Sachverständigenrates deutscher Stiftungen für Integration und Migration“, dem zufolge rund vier Fünftel der gesamten exklusiv für selbstständige Migranten bereitgestellten öffentlichen Förderinfrastruktur aus Beratungsangeboten besteht, während Programme zur finanziellen Unterstützung gar nicht zu finden sind (SVR 2010: 16). Auch zielgruppenspezifische Qualifizierungsangebote – etwa zur Erstellung von Businessplänen, zu Marketingtechniken, zur Kostenkalkulation oder zur Finanzbuchhaltung – finden sich demnach nur vereinzelt, obwohl gerade für sie ein großer Bedarf besteht.

Während Ansätze zur gezielten Existenzgründungsförderung für Migranten und/oder zur gezielten Förderung der migrantischen Ökonomie nur in wenigen Großstädten vorhanden sind (Rath/Swagerman 2011: 99), unterstützen die meisten Kommunen ‚ihre‘ Existenzgründer in der einen oder anderen Form. Hin und wieder schlägt sich auch im Rahmen dieser Regelangebote (die Personen mit Migrationshintergrund grundsätzlich offen stehen) das Bestreben nieder, gezielt Migranten anzusprechen. Beispielsweise unterbreitet der „Unternehmensservice Bremen“ Existenzgründern ein umfangreiches Angebot in fünf Sprachen, das „Schwellenängste abbauen“ soll (Wirtschaftsförderung Bremen 2011: 5). Das „Kompass-Zentrum für Existenzgründungen“ der Stadt Frankfurt am Main gibt einen Ratgeber für Unternehmensgründer aller Nationalitäten heraus; die Industrie- und Handelskammer Rheinhessen bietet gelegentlich Informationsveranstaltungen zur Existenzgründung speziell für Migranten an und auch in den meisten anderen Verdichtungsräumen halten die Industrie- und Handelskammern mehrsprachige Informationsangebote bereit (vgl. SVR 2010: 15).

Schließlich existieren auch internationale Anknüpfungspunkte für eine gezielte Unterstützung migrantischer Selbstständiger im lokalen Maßstab. So regen sowohl das internationale Städtenetzwerk „Cities of Migration“ als auch die Europäische Kommission dazu an, die Gründungsneigung von Migranten mit Hilfe medial gestützter Kampagnen zu fördern. Ferner setzen sich beide Initiativen dafür ein, migrantische Unternehmerverbände zu unterstützen und sowohl in transnationalen Netzwerken zusammenzuführen als auch mit den Unternehmerverbänden der Mehrheitsgesellschaft zu vernetzen (vgl. European Commission 2008: 40 ff.; Wayland 2011: 32).

4.2 Zielgruppengerichtete Unterstützungsangebote zur Arbeitsmarktintegration

Das Gros der auch im Hinblick auf das Wirtschaftsleben relevanten kommunalen Angebote zur Unterstützung von Menschen mit Migrationshintergrund zielt auf individuelle Qualifizierung und Integration am Arbeitsmarkt ab (Bartelheimer/Pagels 2009: 474 f.). Diese Angebote richten sich insbesondere an junge Menschen in der Ausbildungs- und Berufseinstiegsphase. Exemplarisch seien drei solcher Angebote genannt: das „Berufliche Qualifizierungsnetzwerk für Migrantinnen und Migranten in Berlin e. V.“ (BQN), in dem sich seit 2004 Repräsentanten aus Wissenschaft, Verwaltung, Politik, Justiz und Medien zusammengeschlossen haben, um sich für die berufliche Integration von Jugendlichen mit Migrationshintergrund einzusetzen, der 2009 verabschiedete Aktionsplan zur Bildungs- und Ausbildungsförderung junger Menschen mit Migrationshintergrund des Hamburger Senats sowie das Projekt „MOVA – Mobilisierung für die Berufsausbildung“ der Stadt München, das nicht nur aufseiten der zu Fördernden, sondern auch aufseiten der Förderer auf Migranten ausgerichtet ist, indem es Betriebe mit Inhabern ausländischer Herkunft unterstützt, die junge Menschen mit Migrationshintergrund ausbilden wollen.

Eine weitere Gruppe von Maßnahmen zur Arbeitsmarktintegration von Migranten wendet sich ausdrücklich an Frauen. So bemüht sich beispielsweise in Frankfurt am Main das aus Landesmitteln finanzierte Aktionsprogramm „PiA – Passgenau in Arbeit – Frankfurt: Migrantinnen fit für den Arbeitsmarkt“ um die gezielte Förderung von Migrantinnen mit Qualifikationsdefiziten. In Bremen engagiert sich der Migrantinnenrat Bremen e. V. nicht nur politisch, sondern führt auch selbst Bildungsmaßnahmen durch.

Das kommunale Qualifizierungsangebot für Personen mit Migrationshintergrund wird mancherorts mit dem Versuch flankiert, die Arbeitsmarktintegration dieses Personenkreises noch kleinräumiger, nämlich auf der Ebene von Stadtquartieren, zu fördern. Insbesondere wird versucht, das Programm „Soziale Stadt“ in diesem Sinne zu nutzen (vgl. Fischer 2001 für Duisburg; Yildiz 2008 für Köln; Henn 2010 für Leipzig; Fischer-Krapohl 2011 für Dortmund). Auch die vor allem aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds finanzierten Bundesprogramme „Bildung, Wirtschaft und Arbeit im Quartier“ (BIWAQ) und „XENOS – Integration und Vielfalt“ unterstützen quartiersbezogene Initiativen zur Arbeitsmarktintegration von Migranten. Im Hinblick auf die Möglichkeit eines grenzüberschreitenden Erfahrungsaustausches sei beispielhaft auch auf das niederländische Programm der „Kansenzones“ (Sonderwirtschaftsbereiche) verwiesen, dessen Anliegen die Förderung stadtteilbezogener ökonomischer Strukturen ist und das damit auf den Ausgleich struktureller, nicht gruppenspezifischer Benachteiligungen abzielt (vgl. European Commission 2008: 37). So umgeht es das latente Legitimationsproblem, das zielgruppenorientierte Fördermaßnahmen immer mit sich bringen.

5 Diskussion: Kommunalpolitische Optionen und Versäumnisse

Auf der Basis der dargestellten Befunde lässt sich zunächst festhalten, dass in den deutschen Kommunen die Anwesenheit von Menschen mit Migrationshintergrund so gut wie nie als Potenzial der räumlichen Entwicklung thematisiert wird. Immerhin existieren mancherorts aber Unterstützungsangebote für Migranten, die auch deren ökonomischen Aktivitäten zugutekommen. Diese Angebote beschränken sich allerdings weitgehend auf die großen Verdichtungsräume. Alles in allem wird das in den deutschen Kommunen vorhandene Spektrum an ‚Supportstrukturen‘ für migrantische Wirtschaftsaktivitäten den Bedarfen und Bedürfnissen von ökonomischen Akteuren mit Migrationshintergrund damit bestenfalls teilweise gerecht (vgl. SVR 2010: 4).

Einen flächendeckenden Konsens, dass die gezielte Förderung migrantischer ökonomischer Aktivitäten sinnvoll sein kann oder sogar als kommunalpolitischer Handlungsschwerpunkt etabliert werden sollte, gibt es bislang offensichtlich nicht. Soweit die Möglichkeit einer solchen Förderung überhaupt thematisiert wird, wird in der Regel auf den Gleichbehandlungsgrundsatz verwiesen. Auf ihn berufen sich vor allem staatliche und halbstaatliche Organisationen wie Arbeitsagenturen und Kammern (Industrie- und Handelskammern bzw. Handwerkskammern). Für diesen Grundsatz spricht, dass die zielgruppenorientierte Unterstützung von Menschen mit Migrationshintergrund stets auch latent exkludierend wirkt (vgl. Husseini de Araüjo/Weber 2011: 273). Insbesondere dort, wo einzelne Herkunftsgemeinschaften gesondert gefördert werden, (re-) produziert der Blick durch die ethnische Brille kulturelle Grenzen und droht so selbst zur gesellschaftlichen Marginalisierung einer jeweiligen Bevölkerungsgruppe beizutragen. Gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz spricht allerdings, dass Regelangebote zur Unterstützung der ökonomischen Akteure vor Ort die besonderen Beratungsbedarfe von Migranten häufig nicht abdecken. Darüber hinaus bestehen auf der Seite der Migranten vielfach Informationsdefizite über vorhandene Unterstützungsangebote, über Anlaufstellen, Beratungsmöglichkeiten und Programme oder sogar Ängste, Kontakt zu Ämtern oder anderen Einrichtungen aufzunehmen (vgl. Gesemann/Roth/Aumüller 2012: 98). Überdies bereitet es vielen Selbstständigen mit Migrationshintergrund große Schwierigkeiten, Gründer- bzw. Unternehmenskredite zu erhalten. In diesem Zusammenhang könnten insbesondere lokal verankerte öffentlich-rechtliche Kreditinstitute eine Vorbildfunktion übernehmen (vgl. Rath/Swagerman 2011:97).

Zur Frage der gezielten Unterstützung insbesondere von migrantischen Unternehmern werden auch in Publikationen zum Thema unterschiedliche Standpunkte vertreten. Der „Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration“ empfiehlt ein „doppeltes Lotsenmodell“ (SVR2010:46), in dem die Industrie-und Handelskammern Unternehmer mit Migrationshintergrund in entsprechende Sonderprogramme vermitteln, während diese Gruppe umgekehrt von Migrantenorganisationen je nach Förderbedarf in Regelangebote gelotst werden soll. Dagegen vertreten Gesemann, Roth und Aumüller (2012: 99) sowie Rath und Swagerman (2011: 93 f.) den Standpunkt, dass eine gruppenspezifische Förderung nur in Ausnahmefällen und nur dann, wenn sie unbedingt erforderlich erscheint, erfolgen sollte. Generell sei eine Öffnung der Wirtschaftsförderung nach dem Prinzip des Cultural Mainstreaming anzustreben, „um mit Hilfe gezielter Strategien der Ansprache alle Gruppen von Selbstständigen und Unternehmer/innen in den Blick zu nehmen“ (Gesemann/Roth/Aumüller 2012: 99). Bis dieses Ziel erreicht ist und bis Informationsdefizite über bestehende Förderprogramme sowie Zugangsbarrieren zu diesen Programmen aufseiten der Unternehmer und Gründungswilligen mit Migrationshintergrund überwunden sind, könne jedoch eine die vorhandenen Regelangebote ergänzende gezielte Beratung dieser Personengruppe sinnvoll sein. In genau diese Richtung weist auch der mittlerweile durch den „Nationalen Aktionsplan Integration“ (Bundesregierung 2011) flankierte „Nationale Integrationsplan“ (Bundesregierung 2007), indem er konkrete Maßnahmen benennt, wie die Kommunen die Chancen für das örtliche Wirtschaftsleben nutzen können, die sich mit ihrer migrantischen Bevölkerung verbinden: „Spezifische Gründungsberatungen für Personen mit Migrationshintergrund haben sich bewährt“ (Bundesregierung 2007: 80). So wird auf die Möglichkeit der Förderung der lokalen migrantischen Ökonomie durch das Programm „Soziale Stadt“ hingewiesen und das Ziel formuliert, kommunale Wirtschaftsförderung und Existenzgründungsberatung für Migranten aufeinander abzustimmen (Bundesregierung 2007: 81). Auch die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände (vgl. Bundesregierung 2011: 28) sowie die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (vgl. Gesemann/Roth/Aumüller 2012: 119) plädieren für eine ausdrückliche Berücksichtigung des migrantischen Unternehmertums im Rahmen kommunaler Wirtschaftsförderungskonzepte. Das der zielgruppenorientierten Förderung inhärente Problem der positiven Diskriminierung ließe sich dadurch vermeiden, dass nicht Individuen, sondern Branchen mit einem hohen Anteil migrantischer Selbstständiger und/oder Beschäftigter eine besondere Förderung erfahren, was mit deren nachweislichem Beitrag zur kommunalen Entwicklung zu legitimieren wäre (vgl. Rath/Swagerman 2011:94).

Für die verbreitete Zurückhaltung kommunaler Gebietskörperschaften hinsichtlich der zielgruppenorientierten Förderung der ökonomischen Aktivitäten von Menschen mit Migrationshintergrund gibt es zweifelsohne auch andere Gründe als die Sorge vor einer positiven Diskriminierung. Es sind dieselben, aufgrund derer die Bedeutung der kommunalen Ebene bei Integrationsfragen insgesamt in Zweifel gezogen wird. So wird immer wieder darauf hingewiesen, dass die integrationspolitischen Möglichkeiten von Städten und Gemeinden in der öffentlichen Debatte falsch eingeschätzt würden (z. B. Bommes 2009: 90). Die kommunalen Handlungs- und Gestaltungspielräume sind in diesem Bereich zum einen ohnehin sehr gering, weil die Rahmenbedingungen für das wirtschaftliche Agieren von Migranten auf überörtlicher Ebene gesteckt werden (vgl. Rath/Swagerman 2011: 93): Das gilt etwa für die Anerkennung ausländischer Bildungs- und Berufsabschlüsse, die in Deutschland traditionell restriktiv gehandhabt wird (SVR 2010: 23), 4 oder die Regelsetzung für die Gewerbeanmeldung. Zum anderen fehlen den Kommunen meist auch die für eine systematische Förderung von Menschen mit Migrationshintergrund erforderlichen personellen und finanziellen Ressourcen – ein Problem, das in kleinen Städten und Landkreisen meist gravierender ist als in großen (Alisch/May 2011; Schader-Stiftung 2011).

Die ausgeprägte Stadt-Land-Differenz, die in den skizzierten Befunden zum Vorschein kommt, spiegelt wider, dass der ländliche Raum gleichsam ein ‚blinder Fleck‘ der rund um Migration und Integration geführten gesellschaftlichen (und auch akademischen) Debatten ist (vgl. Bautz 2007). Hierfür gibt es zunächst ein naheliegendes Motiv: Die migrantische Bevölkerung ist regional sehr ungleich verteilt. Im Mittel stellte sie im Jahr 2008 in ländlich geprägten Räumen nur 10,9%, in Agglomerationsräumen hingegen 22,8 % der Bevölkerung (Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration 2010: 53 f.). Auf der anderen Seite ist jedoch zu konstatieren, dass in Deutschland mehr als die Hälfte der Menschen mit Migrationshintergrund außerhalb der Großstädte lebt. Sie tragen dort maßgeblich zum Erhalt einer wohnungsnahen Versorgung mit Gastronomie- und Dienstleistungsangeboten bei, und mancher Dorfkern der alten Bundesländer wäre ohne ihre Anwesenheit mittlerweile weitgehend verödet. Auch hat die Zuweisungspolitik der 1990er Jahre zu einer starken Präsenz von (Spät-)Aussiedlern im ländlichen Raum geführt (Schader-Stiftung 2011: 19). Die Inwertsetzung des Potenzials, das sich mit den wirtschaftlichen Aktivitäten der migrantischen Bevölkerung verbindet, müsste daher durchaus ein wichtiges Anliegen gerade auch kleinerer und/oder ländlich geprägter Kommunen in strukturschwachen Räumen sein (vgl. Gesemann/Roth 2009: 15). 5 Dementsprechend heißt es in einer gemeinsamen Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände zum „Nationalen Aktionsplan Integration“: „Migrantinnen und Migranten beleben nicht nur die Kultur vor Ort; sie leisten – nicht zuletzt vor dem Hintergrund des demografischen Wandels – auch wichtige Beiträge zur wirtschaftlichen Prosperität und der Sicherung der Zukunftsfähigkeit der Städte, Landkreise und Gemeinden“ (Schader-Stiftung 2011: 26).

6 Resümee

Im Zentrum dieses Beitrags stand eine Recherche von kommunalen Ansätzen zur Unterstützung von Migranten in ihrer Rolle als ökonomische Akteure. Sie ergab, dass nur in einem kleinen Teil der kommunalen Gebietskörperschaften in Deutschland solche Ansätze existieren – wobei die mit Abstand am weitesten verbreitete Unterstützungsmaßnahme in der Einrichtung von Integrationsräten bzw. Ausländerbeiräten besteht – und dass diese Gebietskörperschaften ganz überwiegend in Verdichtungsräumen liegen. Demnach lassen sich in erster Linie dort, wo überdurchschnittlich viele Personen mit Migrationshintergrund leben, also in Großstädten und Verdichtungsräumen, Ansatzpunkte für eine gezielte Inwertsetzung migrantischer ökonomischer Aktivität finden.

Als ökonomische Akteure geraten Migranten insgesamt also eher selten in den Blick der Kommunalpolitik. Sofern sie denn überhaupt adressiert werden, steht ihr angenommener Unterstützungsbedarf bei der Integration in Gesellschaft und Arbeitsmarkt eindeutig im Vordergrund – der Akzent liegt dann auf der Bildungs- und Sozialpolitik, nicht der Wirtschaftsförderung oder der Stadtentwicklung. Insofern darf davon ausgegangen werden, dass das Potenzial für die räumliche Entwicklung, das sich mit den wirtschaftlichen Aktionen der migrantischen Bevölkerung verbindet, bislang nicht nur kaum wahrgenommen, sondern auch bei Weitem nicht ausgeschöpft wird.

Ein wesentlicher Aspekt des kommunalpolitischen Zugangs zur ökonomischen Aktivität von Migranten besteht in der Zweiteilung der Förder- und Beratungsinfrastruktur. Einerseits existieren Unterstützungsangebote, die sich am speziellen Bedarf von Migranten orientieren und auf diesen ausgerichtet sind, dabei aber häufig eine große thematische Bandbreite abdecken. Andererseits gibt es thematisch fokussierte Angebote, die Migranten nur als eine mögliche Zielgruppe unter anderen ansprechen. Im Licht der aktuellen integrationspolitischen Debatten erscheint es sinnvoll, die kommunalpolitischen Anstrengungen der Förderung von migrantischen ökonomischen Aktivitäten darauf zu konzentrieren, mögliche Barrieren bei der Inanspruchnahme des zweiten Typs von Unterstützungsangeboten abzubauen, so dass es keiner eigenen Förder- und Beratungsinfrastruktur für Migranten (mehr) bedarf.

Sofern Unternehmer und Selbstständige mit Migrationshintergrund auf kommunaler Ebene gezielt gefördert werden, stehen eindeutig deren ökonomische und arbeitsmarktpolitische Funktionen im Vordergrund. Die gesellschaftspolitische Funktion, die migrantische Unternehmen als Orte des interkulturellen Zusammentreffens ausweist, findet kaum Berücksichtigung. Besonderer Klärungsbedarf besteht auch hinsichtlich der das Umfeld aufwertenden Funktion migrantischer Unternehmen. Die weitere Erforschung ihrer häufig sehr positiven Ausstrahlung auf ihre unmittelbare räumliche Umgebung kann einen wesentlichen Beitrag dazu leisten, den kommunalpolitischen Umgang mit Migranten künftig ‚proaktiver‘ zu gestalten.

Danksagung

Die Autoren danken dem Bundesinstitut für Bau-. Stadt- und Raumforschung für die Bereitstellung der Daten zur laufenden Raumbeobachtung. Ein ganz besonders herzlicher Dank gilt Eike Thormann für ihre tatkräftige Mitarbeit bei der Internetrecherche. Des Weiteren sind wir Susen Fischer und Corinna Hölzl sowie den anonymen Gutachtern zu großem Dank für ihre anregenden und weiterführenden Kommentare zu vorangegangenen Versionen dieses Beitrags verpflichtet.

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Footnotes

1

Eine zentrale Herausforderung in der Migrations-, Integrations- und Transnationalismusforschung besteht darin, die Subjekte, die im Zentrum des Erkenntnisinteresses stehen, mit angemessenen Begriffen zu belegen. Im vorliegenden Beitrag geht es grundsätzlich um Personen, deren familiäre Wurzeln unabhängig von Staatsangehörigkeit und/oder Geburtsort im Ausland liegen. Sie werden häufig als Migranten oder als Menschen mit Migrationshintergrund bezeichnet – beide Begriffe werden hier synonym und migrantisch als von ihnen abgeleitetes Adjektiv verwendet. Gemäß der ,offiziellen' Definition handelt es sich bei Personen mit Migrationshintergrund um in Deutschland geborene Ausländer, nach 1949 in das heutige Gebiet der Bundesrepublik zugewanderte Personen sowie Personen, von denen mindestens ein Elternteil zugezogen bzw. als Ausländer in Deutschland geboren ist (Statistisches Bundesamt 2011).

2

Anders als bei der klassischen Dokumentenanalyse nach Mayring (2002: 46 ff.), die sich auf die Analyse von Protokollen, Urkunden, Zeitungsartikeln und Ähnlichem bezieht, werden hier Internetseiten, das heißt temporär verfügbare, dynamische Textgrundlagen verwendet (vgl. Bergmann/Meier 2009: 429 ff.).

3

Der Nationale Aktionsplan Integration der Bundesregierung benennt die Etablierung von Integrationsbeauftragten ausdrücklich als Ziel kommunaler Integrationspolitik (Bundesregierung 2011: 254, 266).

4

Zur Beschleunigung der Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse ist am 1. April 2012 das „Gesetz zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen“ in Kraft getreten. Damit haben Migranten nun erstmals ein Recht auf die Prüfung der Anerkennungsfähigkeit ihres Berufsabschlusses. Der Vollzug des neuen Gesetzes obliegt den Ländern (vgl.BMBF 2012). So steht zu befürchten, dass es zu Unterschieden in der Anerkennungspraxis kommen wird.

5

Bemerkenswerterweise sind es insbesondere ländliche Kommunen, die vor dem Hintergrund von Alterung und Bevölkerungsrückgang eine Lockerung des Zuwanderungsrechts und die Anerkennung im Ausland erworbener akademischer Abschlüsse fordern (vgl. Schader-Stiftung 2011 : 86 f.).

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