Regionale Reaktionen auf den demographischen Wandel in dünn besiedelten, peripheren Räumen: Ergebnisse einer deutschlandweiten Befragung

  • 1 Institut für Ländliche Räume, Johann Heinrich von Thünen-Institut, Bundesallee 50, 38116, Braunschweig, Deutschland
Patrick Küpper
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  • Institut für Ländliche Räume, Johann Heinrich von Thünen-Institut, Bundesallee 50, 38116, Braunschweig, Deutschland
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Zusammenfassung

Der demographische Wandel stellt insbesondere die dünn besiedelten, peripheren Räume vor große Herausforderungen. Die Regionalpolitik eröffnet Handlungsmöglichkeiten zur Reaktion auf die resultierenden Herausforderungen. Der Beitrag geht der Frage nach, wie die Akteure der Regionalpolitik in diesen Räumen auf die Herausforderungen reagieren. Zur Beantwortung dieser Forschungsfrage werden die Ergebnisse einer schriftlichen Befragung von Vertretern regionaler Entwicklungsinitiativen und von Landkreisen präsentiert. Die Ergebnisse zeigen, dass die regionalpolitischen Akteure bei ihren Reaktionen auf den demographischen Wandel überwiegend beim Gegensteuern ansetzen, ein Leitbild der Dezentralisierung verfolgen, durch öffentliche Akteure dominiert sind und strategische Planung anwenden. Bei der Interaktionsform konnte hingegen mit der Befragung keine klare Tendenz ermittelt werden. Hier zeichnet sich ein Sowohl-als-auch von Kooperation und Konkurrenz ab.

1 Problemstellung

Der demographische Wandel äußert sich in der flächenhaften, langfristigen Bevölkerungsalterung und -schrumpfung (Gürtler 2004; Schlömer 2006; Hollenbach/Weiß 2007). Dieser Wandel stellt insbesondere die dünn besiedelten, peripheren Räume vor große Herausforderungen. Der demographische Wandel wird hier nicht durch Zuwanderung abgeschwächt, sondern durch Abwanderung verstärkt. Schließungen von Einrichtungen der Daseinsvorsorge können anders als in Verdichtungsräumen nicht einfach durch das Ausweichen auf benachbarte Standorte kompensiert werden. Außerdem arbeiten bereits heute viele Einrichtungen und Infrastrukturen an der unteren Grenze ihrer Tragfähigkeit. Es besteht die Befürchtung einer Abwärtsspirale aus Bevölkerungsrückgang und Alterung, Verschlechterung der Infrastrukturausstattung und der Erwerbsmöglichkeiten sowie weiterer Abwanderung. Häufig werden Schlagworte wie „Rückzug aus der Fläche“, „Entleerung“ und „Wüstung“ genannt.

Die Regionalpolitik eröffnet Handlungsmöglichkeiten zur Reaktion auf diese Entwicklungen, indem finanzielle, personelle und organisatorische Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Unter Regionalpolitik wird hier eine in gewissem Maße eigenständige, querschnittsorientierte Entwicklungspolitik von der Region für die Region verstanden (Bachtler 2001; Benz/Fürst/Kilper et al. 1999; Sell 1995). Dieses Verständnis entspricht sowohl Entwicklungen in der Praxis (Leader, Integrierte Ländliche Entwicklung ILE etc.) als auch in der theoretischen Diskussion (endogene Entwicklung, kooperative Planung, lernende Regionen etc.) seit den 1980er Jahren. Die Regionalpolitik bietet die Möglichkeit eines koordinierten Vorgehens der regionalen Akteure und kann durch den kommunikativen Prozess zu Veränderungen im Handeln der Beteiligten führen.

Vor diesem Hintergrund geht der Beitrag der Frage nach, wie die Akteure der Regionalpolitik in dünn besiedelten, peripheren Räumen auf die Herausforderungen des demographischen Wandels reagieren. Die Reaktion der Regionalpolitik spiegelt sich dabei nicht nur in den inhaltlichen Handlungsansätzen, sondern auch in den zu Grunde liegenden raumstrukturellen Leitbildern, den beteiligten Akteuren, den Interaktionsformen zwischen diesen und den verwendeten Planungsmodellen wider.

Das Ziel des Beitrages besteht in der Darstellung empirischer Erkenntnisse über den aktuellen Stand regionaler Reaktionen in der Praxis. Zu diesem Zweck werden die Ergebnisse einer überwiegend standardisierten, schriftlichen Befragung aus dem Jahre 2008 präsentiert. Die Befragung basiert auf einem theoretischen Hintergrund, der im folgenden Kap. 2 überblickartig dargestellt wird. Dabei werden auch Hypothesen aufgestellt, die die Befragung anleiten. Anschließend wird das methodische Vorgehen erläutert (Kap. 3). Eine Auswahl der Befragungsergebnisse wird in Kap. 4 vorgestellt. Im Fazit wird die Forschungsfrage beantwortet, indem die theoretisch abgeleiteten Hypothesen vor dem Hintergrund der empirischen Erkenntnisse reflektiert werden.

2 Theoretische Grundlagen

Die Arbeit weist Bezugspunkte zu mehreren raum- und politikwissenschaftlichen Theorien und Diskussionssträngen auf. Für die Konzeption der Befragung sind insbesondere die Diskussionen zum demographischen Wandel, zu Governance und zur strategischen Planung von zentraler Bedeutung. Diese theoretischen Grundlagen werden im Folgenden kurz skizziert. Anschließend werden auf der Basis des Rational-Choice-Institutionalismus und bisheriger empirischer Erkenntnisse zur Reaktion auf den demographischen Wandel Hypothesen abgeleitet.1

Die Befragung kann sich auf die mittlerweile umfangreiche wissenschaftliche Diskussion zu den Themen demographischer Wandel, Bevölkerungsabnahme und/oder Alterung stützen, die bereits in den 1970er Jahren begonnen hat (z. B. ASG 1975; ARL 1978; Hahne 2004; Thrun/Winkler-Kühlken/Hübler 2005; Gans/Schmitz-Veltin 2006; Kujath/Schmidt 2007; Sedlacek 2007a). Vielfach werden Handlungsempfehlungen bezüglich des Handlungsansatzes (Anpassung und/oder Gegensteuern), des raumstrukturellen Leitbildes (Innenentwicklung, Konzentration auf Zentrale Orte, dezentrale Infrastrukturversorgung), der einzubeziehenden Akteure (Privatisierung, Public-private-Partnerships, bürgerschaftliches Engagement), der Interaktionsformen zwischen ihnen (regionale Kooperation) und des zu verwendenden Planungsmodells (strategische Planung) gegeben. Diese vorgeschlagenen Reaktionen auf den demographischen Wandel können dahingehend abgefragt werden, ob sie in der Praxis tatsächlich umgesetzt werden.

Die Diskussion zu Regional Governance lenkt den Blick auf unterschiedliche institutionelle Arrangements auf der überörtlichen Entscheidungsebene (Benz/Fürst 2003; Fürst 2006), die auch mit dieser Befragung untersucht werden. Diese institutionellen Strukturen reichen von informellen Arbeitsgruppen und Diskussionsforen über formalisierte interkommunale Kooperationen und Vereine bis hin zu kommunalrechtlich verfassten Landkreisen2. Dabei sind häufig nicht nur öffentliche Akteure aktiv, sondern es kann eine Vielzahl privatwirtschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure mitwirken. In der Governance-Diskussion wird meist die These vom Wandel des Staates vertreten, der sich in einer Überforderung öffentlicher Akteure und einer Bedeutungszunahme nicht-öffentlicher Akteure äußert (von Blumenthal 2005). Damit ist auch ein Wandel der Interaktionsformen weg von der hierarchischen Steuerung hin zur Kooperation verbunden.

Die Planungstheorie beschäftigt sich mit den verschiedenen Planungsmodellen, die sich im Spannungsverhältnis von analytisch-rationalen und inkrementalistischen Ansätzen befinden (Faludi 1973: 150 ff.). Die aktuelle Diskussion wird durch das eher analytisch-rationale Modell der strategischen Planung bestimmt, das aus dem Unternehmensmanagement übernommen wurde (Bryson/Roering 1987; Healey/Khakee/Motte et al. 1997; Ritter 2006).

Vor diesem theoretischen Hintergrund lassen sich fünf Dimensionen regionaler Reaktion auf den demographischen Wandel identifizieren: Handlungsansatz, raumstrukturelles Leitbild, Akteurskonstellation, Interaktionsform und Planungsmodell. In jeder Dimension besteht ein Spannungsfeld zwischen zwei alternativen Reaktionsmöglichkeiten (vgl. Tab. 1). Dabei schließen sich die beiden alternativen prinzipiell nicht gegenseitig aus, sondern es besteht ein Kontinuum zwischen ihnen. In der Regel werden auf Grundlage der genannten Theorien und in arbeiten zum demographischen Wandel Handlungsempfehlungen für dünn besiedelte, periphere Regionen gegeben, die Anpassungsansätze, raumstrukturelle Konzentration, Bedeutungszunahme nicht-öffentlicher Akteure, regionale Kooperationen und strategische Planungsmodelle bevorzugen.

Tab. 1

Aus dem Forschungsstand abgeleitete Spannungsfelder der regionalpolitischen Reaktion auf den demographischen Wandel in dünn besiedelten, peripheren Räumen

Dimensionen regionaler ReaktionWunsch (Handlungsempfehlungen in der theoretischen Diskussion)Vermutete Wirklichkeit (Ableitung aus dem Forschungsstand und eigenen Überlegungen)
HandlungsansatzAnpassungGegensteuern

  • Anpassung der Raumstruktur an eine abnehmende Bevölkerung
  • Anpassung der Raumstruktur an eine alternde Bevölkerung

  • Zuwanderungsorientierte Stabilisierung
  • Fertilitätsorientierte Stabilisierung

RaumstrukturellesKonzentrationDezentralisierung
Leitbild

  • Konzentrierte Siedlungsentwicklung
  • Wachstumspolkonzept
  • Bündelung von Infrastrukturen

  • Nutzung des Flächenpotenzials
  • Nutzung der wirtschaftlichen Potenziale der gesamten Region
  • Dezentrale und mobile Infrastrukturen

AkteurskonstellationNicht-öffentliche AkteureÖffentliche Akteure

  • Nutzung privatwirtschaftlicher Ressourcen
  • Nutzung des ehrenamtlichen und partizipatorischen Potenzials v. a. von Senioren

  • Konzeptentwicklung und -um setzung durch Landkreise und Gemeinden
  • Finanzierung durch EU, Bund und Land

InteraktionsformKooperationEinseitiges Handeln

  • Regional abgestimmtes Handeln
  • Gemeinsame Entwicklung und Umsetzung kreativer Lösungen

  • Konkurrenz um Einwohner und Arbeitsplätze
  • Einseitiges Handeln bei konfliktträchtigen Themen

PlanungsmodellStrategische PlanungInkrementalismus

  • Klare Zieldefinition und Prioritätensetzung
  • Integrierter Ansatz
  • Vorausschauende Konzepte

  • Orientierung der Ziele am Machbaren
  • Fragmentierter Ansatz
  • Reaktion auf akute Probleme

Bestehende empirische Erkenntnisse (z. B. Bose/Wirth 2006; Hahne/sigel/Vieth 2006; sedlacek 2007b) und theoretische Überlegungen unter der Annahme rationalen Verhaltens und eines konstanten institutionellen Kontextes3 begründen die jeweilige alternative als Handlungsorientierung regionaler Akteure. Zu den Gründen gehören umfangreiche Fördermöglichkeiten für Maßnahmen des Gegensteuerns, kommunale Planungshoheiten, die Orientierung am Wettbewerb um Einwohner, Betriebe, Steuerzahler, Zuweisungen, Nutzer und Kunden sowie die Notwendigkeit zur Befriedigung kurzfristiger lokaler Wählerinteressen durch die politischen Akteure. Deshalb werden die Hypothesen aufgestellt, dass die regionale Reaktion auf den demographischen Wandel in dünn besiedelten, peripheren Räumen überwiegend

  • beim Gegensteuern ansetzt,
  • eine Dezentralisierung der Raumstruktur verfolgt,
  • durch öffentliche Akteure dominiert wird,
  • durch Interaktionen einseitigen Handelns geprägt ist und
  • durch die Anwendung eines inkrementellen Planungsmodells entsteht.

3 Methodisches Vorgehen

Zur Beantwortung der Forschungsfrage, wie die Akteure der Regionalpolitik in dünn besiedelten, peripheren Räumen auf die Herausforderungen des demographischen Wandels reagieren, wurde eine Querschnittsanalyse mit einem standardisierten schriftlichen Fragebogen durchgeführt (vgl. zur Methode Dillman 1978; Porst 2000). Die Analyse zielt darauf ab, ein möglichst breites Bild der aktuellen regionalen Reaktionen zu ermitteln. Diese breit angelegte Erhebung geht über die bisher vorliegenden Analysen von besonderen Einzelfällen, insbesondere Modellprojekten und Best-practice-Beispielen, hinaus (z. B. Thrun/Winkler-Kühlken/Hübler 2005; BBSR 2009; Bertelsmann-Stiftung 2010). Somit steht eher das durchschnittliche Handeln in den dünn besiedelten, peripheren Regionen im Mittelpunkt.

Die einzubeziehenden Fälle müssen entsprechend der Fragestellung im dünn besiedelten, peripheren Raum liegen. Zur Abgrenzung dieses Raumes wird hier die Raumstrukturtypologie des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung zu Grunde gelegt (Schürt/Spangenberg/Pütz 2005). Um nun aber auch Regionen berücksichtigen zu können, die kleinere Zentren beinhalten oder die zum großen Teil zu diesem Raum gehören, wird in dieser Arbeit eine Abweichung von diesen Kriterien um insgesamt maximal 20 % festgelegt. Das bedeutet, dass die Regionen entweder eine Dichte von bis zu 120 Einwohnern pro km2 haben oder bis zu 20 % der Fläche nicht zum Peripherraum gehören darf.

Um die regionalen Entscheidungsstrukturen, deren räumlicher Bezug den genannten Kriterien entspricht, zu ermitteln, wurde eine Internet- und Datenbankrecherche durchgeführt. Im Ergebnis wurden 157 Entwicklungsinitiativen und 78 Landkreise ausgewählt und für die Querschnittsanalyse berücksichtigt. Abbildung 1 zeigt die räumliche Verteilung dieser Fälle. In jedem ausgewählten Fall wurde ein Vertreter (Regionalmanager, Landrat etc.) angeschrieben und gebeten, einen Fragebogen auszufüllen. Nach der Rückmeldung der Befragten mussten sieben Fälle gestrichen werden (erst kürzlich gegründet oder bereits aufgelöst), sodass 228 Fälle bestehen blieben. 113 Befragte haben geantwortet, was einer Rücklaufquote von rund 50 % entspricht.

Abb. 1
Abb. 1

Für die Befragung ausgewählte regionale Entwicklungsinitiativen und Landkreise. (Quelle: Eigene Darstellung; Kreisgrenzen 2006: ATKis® VG250, © Bundesamt für Kartographie und Geodäsie 2007; Karte der Raumstrukturtypen: BBR (2004))

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 68, 3; 10.1007/s13147-010-0031-9

Um empirische Ergebnisse zu den identifizierten fünf Dimensionen regionaler Reaktionen und den theoretisch abgeleiteten Hypothesen zu erheben (vgl. Kap. 2), wurden diese in entsprechenden Fragen operationalisiert. Darüber hinaus werden einleitend die Ergebnisse einer Frage zur Berücksichtigung des demographischen Wandels in der Arbeit der regionalen Organisation präsentiert. Bei der Operationalisierung dieser Frage wurde auf eine qualitative Erhebung zur Berücksichtigung des Themas Alterung in der Regionalpolitik auf europäischer Ebene zurückgegriffen (Ferry/Novotny/Mancusi et al. 2006). In dieser Studie wurden die Kategorien spezifische Konzepte und Maßnahmen, Behandlung als Querschnittsaufgabe, Schaffung von Anreizen, Schaffung von Institutionen sowie Information identifiziert.

Die erhobenen Daten wurden anhand von Häufigkeitsanalysen ausgewertet. Die Antworten auf die wenigen offenen Fragen wurden in Anlehnung an die induktive Kategorienbildung der qualitativen Inhaltsanalyse ausgewertet (Strauss/Corbin 1998: 101 ff.). Versuche zur Typisierung der Reaktionsweisen führten nicht zu befriedigenden Ergebnissen.

Die Befragungsmethodik beinhaltet notwendigerweise einige Schwächen, die bei der Interpretation der Ergebnisse berücksichtigt werden müssen. So wird nicht das tatsächliche Handeln der Akteure der Regionalpolitik erhoben, sondern die Selbsteinschätzung einer Schlüsselperson des Prozesses erfragt. Damit lassen sich die Ex-post-Rationalisierung eigener Handlungen sowie strategische Antworten, wie die Rechtfertigung des Fördermitteleinsatzes oder die positive Außendarstellung der Region, nicht ganz ausschließen. Außerdem besteht bei der Befragung nur einer Person pro Region die Gefahr, dass die Antworten stark subjektiv geprägt sind und nicht durch eine zweite Meinung überprüft werden können, wobei auch diese sicherlich nicht objektiv wäre. Ein weiteres Problem betrifft die Verwendung von Begriffen, die einen gewissen Interpretationsspielraum lassen. Dieses Unschärfeproblem wurde dadurch reduziert, dass die Begriffe im Anschreiben und in der Frageformulierung präziser definiert wurden: So wurde der demographische Wandel mit Alterung und Schrumpfung der Bevölkerung gleichgesetzt und Regionalpolitik mit der Aktivität der regionalen Entwicklungsinitiative bzw. des Landkreises beschrieben.

4 Ergebnisse

Die Befragung regionaler Organisationen zeigt, dass sich diese intensiv mit Bevölkerungsalterung und -abnahme beschäftigen (vgl. Abb. 2). Lediglich in 8 % der Fälle spielt das Thema keine Rolle bei den regionalen Aktionen. In etwa 80 % der Fälle werden spezifische Konzepte und Maßnahmen entwickelt, der demographische Wandel als Querschnittsthema behandelt, neue Institutionen und Diskussionsforen gegründet sowie Informationen bereitgestellt und Aufmerksamkeit erzeugt. Anreize für lokale Akteure, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen, werden etwas seltener gesetzt. Die Antworten auf die offenen Fragen und die Anmerkungen auf dem Fragebogen weisen darauf hin, dass es sich bei den neu geschaffenen Institutionen und Diskussionsforen insbesondere um spezifische Seniorenbeiräte, Arbeitskreise und Stellen in der Verwaltung zum demographischen Wandel handelt.

Abb. 2
Abb. 2

Berücksichtigung von Alterung und/oder Schrumpfung in den Aktionen der regionalen Organisationen. (Die Zahl N in Klammern gibt die Anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 68, 3; 10.1007/s13147-010-0031-9

4.1 Ansatzpunkt der regionalen Reaktion

Um herauszufinden, wo die Reaktionen auf den demographischen Wandel ansetzen, wurde nach bereits umgesetzten Maßnahmen gefragt. Maßnahmen des Gegensteuerns werden relativ häufig genannt (vgl. Abb. 3). Dazu gehören die Verbesserung der Kinderbetreuung, der Infrastrukturausbau zur Attraktivitätssteigerung der Region, die Bereitstellung von Bauland, die Förderung zur Schaffung von Arbeitsplätzen sowie die Ortsbildverschönerung zur Anziehung von Einwohnern und Touristen.

Abb. 3
Abb. 3

Umgesetzte Maßnahmen der regionalen Organisationen zum Gegensteuern gegen den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die Anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 68, 3; 10.1007/s13147-010-0031-9

Im Gegensatz dazu wurden Maßnahmen zur Anpassung an den demographischen Wandel deutlich seltener umgesetzt (vgl. Abb. 4). Im Rahmen dieses Maßnahmenbündels werden Infrastrukturen an weniger Nutzer angepasst, Angebote für die wachsende Zahl Älterer ausgebaut, Arbeitsmarktreserven aktiviert, um der Arbeitskräfteknappheit zu entgehen, der Wohnungsbestand an weniger und ältere Einwohner angepasst.

Abb. 4
Abb. 4

Umgesetzte Maßnahmen der regionalen Organisationen zur Anpassung an den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die Anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 68, 3; 10.1007/s13147-010-0031-9

4.2 Raumstrukturelles Leitbild

Mit Fragen nach dem Ausmaß, mit dem Konzentration oder Dezentralisierung im Rahmen der regionalen Aktivität verfolgt wird, wurde das zu Grunde liegende raumstrukturelle Leitbild erhoben (vgl. Abb. 5). Die Auswertung der Ergebnisse zeigt, dass sowohl Konzentration als auch Dezentralisierung verfolgt wird. Im Bereich der Siedlungsentwicklung wird häufiger die Konzentration auf die Innenentwicklung und auf den Bestand verfolgt als die Auflockerung und die Bereitstellung neuer Flächen. Auf dem Feld der Infrastrukturversorgung wird überwiegend eine Dezentralisierung des Angebotes angestrebt. Die Verringerung von Infrastrukturstandorten wurde deutlich seltener genannt. Ähnliches gilt für die Wirtschaftsförderung. Hier wird überwiegend eine dezentrale Entwicklung verfolgt, indem die wirtschaftlichen Potenziale in der gesamten Region genutzt werden sollen. Die Konzentration auf Wachstumskerne spielt hingegen keine große Rolle.

Abb. 5
Abb. 5

Raumstrukturelles Leitbild hinter der Aktivität der regionalen Organisationen in Reaktion auf den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 68, 3; 10.1007/s13147-010-0031-9

4.3 Akteurskonstellation

Zur Ermittlung der Akteurskonstellation wurde nach den wichtigsten Akteuren bei der Reaktion auf den demographischen Wandel gefragt. Dabei wurde nach Konzeptentwicklung, Umsetzung und Finanzierung differenziert (vgl. Abb. 6). Die Befragungsergebnisse verdeutlichen, dass die zentralen Akteure aus dem öffentlichen Sektor kommen. Die Gemeinden und Landkreise sind insgesamt am wichtigsten. Daneben sind die übergeordneten Ebenen von Land, Bund und EU für die Finanzierung der regionalen Aktivität von entscheidender Bedeutung. Privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure spielen keine große Rolle. Diese nicht-öffentlichen Akteure sind am ehesten bei der Umsetzung von Maßnahmen relevant.

Abb. 6
Abb. 6

Die wichtigsten Akteure der Aktivität der regionalen Organisationen in Reaktion auf den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die Anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 68, 3; 10.1007/s13147-010-0031-9

4.4 Interaktionsform

Die nächste frage beschäftigt sich damit, wie die beteiligten Akteure miteinander interagieren (vgl. Abb. 7). Meistens wird angegeben, dass regionale Kooperation voll und ganz oder überwiegend stattfindet. Im Gegensatz dazu ist Konkurrenz zwischen den Akteuren und einseitiges Handeln nur teilweise von Bedeutung. Die antworten auf die offenen Fragen zeigen allerdings ein ausgeglicheneres Bild. Hierbei wurde nach fördernden und hemmenden Faktoren für die regionale Reaktion auf den demographischen Wandel gefragt. Regionale Kooperation und Netzwerke werden in 17 Fällen als fördernder Faktor angesprochen. In 15 Fällen wird jedoch eine unzureichende Kooperation und Wettbewerb zwischen den regionalen Akteuren als hemmend festgestellt.

Abb. 7
Abb. 7

Interaktionsform zwischen den regionalen Akteuren bei der Reaktion auf den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die Anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 68, 3; 10.1007/s13147-010-0031-9

4.5 Planungsmodell

Um herauszufinden, wie die Aktionen zur Reaktion auf den demographischen Wandel geplant werden, wurde nach den verwendeten Arbeitsschritten gefragt. Wie Abb. 8 zeigt, werden die meisten strategischen Arbeitsschritte von den regionalen Organisationen relativ häufig genutzt. Dabei werden größtenteils die aktuelle Situation und Entwicklungen mit einer Bestandsaufnahme ermittelt, Prognosen und Szenarien zur Vorhersage der Zukunft eingesetzt, SWOT-Analysen zur Bewertung der Entwicklung verwendet, mittels Vision oder Leitbild allgemeine Zielvorstellungen entworfen sowie konkrete strategische Ziele aufgestellt. Maßnahmenprogramme sowie Evaluierungen wurden bisher noch etwas seltener erstellt. Dies könnte ein Hinweis darauf sein, dass das Thema demographischer Wandel noch relativ neu in der Arbeit der regionalen Organisationen ist, sodass teilweise noch keine Maßnahmen entwickelt und evaluiert wurden.

Abb. 8
Abb. 8

Von den regionalen Organisationen verwendete strategische Arbeitsschritte bei der Reaktion auf den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende teilfrage eine gültige antwort gegeben haben.)

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 68, 3; 10.1007/s13147-010-0031-9

5 Fazit

Die schriftliche Befragung von Vertretern regionaler Organisationen gibt einen breiten Überblick über die regionalen Reaktionen auf den demographischen Wandel. Die Ergebnisse zeigen, dass das Thema eine wichtige Rolle auf der regionalen Handlungsebene spielt. Dazu werden beispielsweise spezifische Konzepte und Maßnahmen entwickelt und umgesetzt sowie neue Institutionen, wie z. B. Arbeitskreise, Seniorenbeiräte oder Stellen in der Verwaltung, geschaffen.

Zusammenfassend werden die theoretisch abgeleiteten Hypothesen vor dem Hintergrund der empirischen Ergebnisse diskutiert. Die Befunde untermauern die Hypothesen bezüglich überwiegenden Gegensteuerns, Dezentralisierung und öffentlicher Akteure. Allerdings konnten auch in gewissem Maße Anpassung, verfolgte Konzentration, insbesondere in der Siedlungsentwicklung, und die Beteiligung nicht-öffentlicher Akteure festgestellt werden. Die Resultate der Befragung scheinen die Hypothese in Bezug auf ein überwiegend inkrementelles Vorgehen zu falsifizieren und strategische Planung zu bestätigen. Die empirisch nachgewiesene Verwendung der strategischen Arbeitsschritte sagt jedoch noch nichts darüber aus, welche Bedeutung diese Schritte bei der Planung von Aktionen tatsächlich besitzen. Die Frage nach der Interaktionsform kann nicht abschließend beantwortet werden. Sowohl kooperative als auch konkurrierende Elemente scheinen auf der regionalen Ebene von Bedeutung zu sein.

Die Befragungsergebnisse verdeutlichen, dass die Wünsche, die in vielen Studien zum demographischen Wandel in dünn besiedelten, peripheren Räumen als Handlungsempfehlungen formuliert werden, aktuell in der Praxis allenfalls teilweise umgesetzt werden. Beispielsweise zeigt sich beim Handlungsansatz das Festhalten an den traditionellen Maßnahmen der Regionalpolitik, die gegen die demographische Entwicklung steuern sollen. Insbesondere die vielfach vorherrschende Bereitstellung von Bauland, dem Ausbau der Infrastruktur und der Ortsbildverschönerung stehen einer flächensparsamen und ressourcenschonenden Entwicklung im Wege. Es besteht die Gefahr, dass sich die Siedlungsdichte weiter verringert, die Verödung der Ortskerne beschleunigt, Überkapazitäten vergrößert und mehr öffentliche Mittel durch die Infrastrukturfolgekosten gebunden werden. Die Erfahrungen in der Stadtentwicklung zeigen, dass auch hier trotz deutlich erkennbarer Schrumpfung in erster Linie auf Wachstumsstrategien gesetzt wurde, bis das Programm „Stadtumbau Ost“ den Fokus auf Anpassungsmaßnahmen gelenkt hat (Kühn/Liebmann 2009: 335 f.). Daraus lässt sich schlussfolgern, dass ein Programm „Landumbau“, regionale Sanierungsgebiete oder eine entsprechende Budgetierung in bestehenden Programmen Fördermittel bereitstellen und Aufmerksamkeit erzeugen könnten. Damit könnten auch in dünn besiedelten, peripheren Regionen (außerhalb der Gebiete, in denen Städtebauförderung möglich ist) Anpassungsstrategien vorangebracht werden. Weitere Implikationen aus den Befragungsergebnissen bestehen darin, Informationsbemühungen bezüglich der tatsächlichen Folgen von Neubaugebieten und Infrastrukturerweiterungen zu intensivieren (z. B. Gutsche 2009) sowie bei der Genehmigung von Förderung mittels „Demographie-Check“ auf den langfristigen Nutzen und die Tragfähigkeit der geförderten Projekte zu achten (z. B. Wagner 2008).

Weitere Forschungen sind allerdings nötig, um die regionalen Reaktionen auf den demographischen Wandel in den einzelnen Dimensionen vertieft zu beschreiben. Insbesondere Prozessanalysen im Rahmen von Fallstudien könnten helfen, den Planungsprozess und die Interaktion zwischen den regionalen Akteuren besser zu verstehen und die offen gebliebenen Fragen zu beantworten.

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Footnotes

1

Für einen umfassenderen Literaturüberblick und eine vertiefte Argumentation zu den einzelnen Hypothesen vgl. Küpper (2008).

2

Kommunalrechtlich verfasste Landkreise sind im Gegensatz zu den vorgenannten institutionellen regionalen Arrangements dadurch gekennzeichnet, dass sie über die Kommunalordnungen der Bundesländer verfasst sind und ihnen somit bestimmte Strukturen und Aufgaben vorgegeben sind.

3

Um die möglichen Reaktionen auf den demographischen Wandel hinsichtlich ihrer voraussichtlichen Verbreitung in der regionalpolitischen Praxis einschätzen und Hypothesen ableiten zu können, werden Institutionen- und Handlungstheorie wie im akteurszentrierten Institutionalismus nach Scharpf (2000: 47 ff.) kombiniert. Dieser Rational-Choice-Institutionalismus aus der Politikfeldanalyse (Lowndes 2002; Peters 2005; Shepsle 2006) basiert auf der Grundannahme, dass die regionalen Akteure im Rahmen des gegebenen institutionellen Kontextes rational handeln. Die Institutionen wirken dabei sowohl ermöglichend als auch restringierend. Darüber hinaus ist mit rationalem handeln nicht das handeln eines allwissenden Egoisten im Sinne des ökonomisch-rationalen Paradigmas gemeint, sondern vielmehr die Weiterentwicklung hin zu einer begrenzten Rationalität, die die menschlichen Grenzen der Informationswahrnehmung und -verarbeitungskapazität sowie altruistische und feindselige Ziele berücksichtigt (Braun 1997: 57 ff.).

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  • Wagner, G. (2008): Machbarkeitsstudie Demographie-TÜV für die Umsetzung der Programme des EFRE, ESF und ELER 20072013 in Sachsen-Anhalt. Halle.

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    Für die Befragung ausgewählte regionale Entwicklungsinitiativen und Landkreise. (Quelle: Eigene Darstellung; Kreisgrenzen 2006: ATKis® VG250, © Bundesamt für Kartographie und Geodäsie 2007; Karte der Raumstrukturtypen: BBR (2004))

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    Berücksichtigung von Alterung und/oder Schrumpfung in den Aktionen der regionalen Organisationen. (Die Zahl N in Klammern gibt die Anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

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    Umgesetzte Maßnahmen der regionalen Organisationen zum Gegensteuern gegen den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die Anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

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    Umgesetzte Maßnahmen der regionalen Organisationen zur Anpassung an den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die Anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

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    Raumstrukturelles Leitbild hinter der Aktivität der regionalen Organisationen in Reaktion auf den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

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    Die wichtigsten Akteure der Aktivität der regionalen Organisationen in Reaktion auf den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die Anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

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    Interaktionsform zwischen den regionalen Akteuren bei der Reaktion auf den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die Anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende Teilfrage eine gültige Antwort gegeben haben.)

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    Von den regionalen Organisationen verwendete strategische Arbeitsschritte bei der Reaktion auf den demographischen Wandel. (Die Zahl N in Klammern gibt die anzahl der 113 regionalen Organisationen an, die auf die entsprechende teilfrage eine gültige antwort gegeben haben.)