Stadtplanung als Disziplin. Alltag und Selbstverständnis von Planerinnen und Planern

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Zusammenfassung

Ziel des vorliegenden Beitrags ist es, die alltägliche Praxis von Stadtplanerinnen und Stadtplanern zu reflektieren, um sich vertiefend mit Stadtplanung als Disziplin auseinanderzusetzen und herauszufinden, welche Implikationen damit für das berufliche Selbstverständnis von Planerinnen und Planern verbunden sind. Auf der Basis einer schriftlichen Befragung unter Planerinnen und Planern in den öffentlichen Verwaltungen deutscher Mittelstädte kann festgestellt werden, dass Stadtplanung zwar über spezifische inhaltliche Schwerpunkte und das dazugehörige Fachwissen verfügt, es Stadtplanung aber nicht gelingt, ihre gesellschaftliche Bedeutung glaubhaft zu vermitteln und die Identität der Planung herauszubilden. Stadtplanerinnen und Stadtplaner sorgen zwar für einen möglichst reibungslosen Ablauf der Verfahren und die Rechtssicherheit der Projekte, die Formalisierung der Bauleitplanung trägt aber gleichzeitig dazu bei, dass konzeptionelle Ansätze für eine verantwortungsbewusste Stadtentwicklung nur selten zu finden sind. Dies schlägt sich auch in den Selbst- und Rollenverständnissen von Planerinnen und Planern nieder, die sich eher als Projekt- und Prozessmanager und weniger als Innovatoren bzw. Impulsgeber sehen. Darüber hinaus ist der Berufsalltag durch interdisziplinäre Arbeitsweisen und Fachkenntnisse bestimmt, was ein weiteres unverwechselbares Merkmal von Stadtplanung darstellt. Die ausgeprägte Interdisziplinarität ist gleichzeitig aber auch die größte Schwäche von Stadtplanung, da die Vielzahl an Ansätzen, Wissensformen und Methoden dazu führt, dass es keinen eindeutig identifizierbaren Kern gibt. Eine Verständigung darüber scheint aber umso wichtiger, um den Planerinnen und Planern für ihr Handeln eine neue Orientierung zu geben, um (auch) zukünftig eine proaktive und strategische Koordination und Steuerung der Raumentwicklung im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu gewährleisten.

Zusammenfassung

Ziel des vorliegenden Beitrags ist es, die alltägliche Praxis von Stadtplanerinnen und Stadtplanern zu reflektieren, um sich vertiefend mit Stadtplanung als Disziplin auseinanderzusetzen und herauszufinden, welche Implikationen damit für das berufliche Selbstverständnis von Planerinnen und Planern verbunden sind. Auf der Basis einer schriftlichen Befragung unter Planerinnen und Planern in den öffentlichen Verwaltungen deutscher Mittelstädte kann festgestellt werden, dass Stadtplanung zwar über spezifische inhaltliche Schwerpunkte und das dazugehörige Fachwissen verfügt, es Stadtplanung aber nicht gelingt, ihre gesellschaftliche Bedeutung glaubhaft zu vermitteln und die Identität der Planung herauszubilden. Stadtplanerinnen und Stadtplaner sorgen zwar für einen möglichst reibungslosen Ablauf der Verfahren und die Rechtssicherheit der Projekte, die Formalisierung der Bauleitplanung trägt aber gleichzeitig dazu bei, dass konzeptionelle Ansätze für eine verantwortungsbewusste Stadtentwicklung nur selten zu finden sind. Dies schlägt sich auch in den Selbst- und Rollenverständnissen von Planerinnen und Planern nieder, die sich eher als Projekt- und Prozessmanager und weniger als Innovatoren bzw. Impulsgeber sehen. Darüber hinaus ist der Berufsalltag durch interdisziplinäre Arbeitsweisen und Fachkenntnisse bestimmt, was ein weiteres unverwechselbares Merkmal von Stadtplanung darstellt. Die ausgeprägte Interdisziplinarität ist gleichzeitig aber auch die größte Schwäche von Stadtplanung, da die Vielzahl an Ansätzen, Wissensformen und Methoden dazu führt, dass es keinen eindeutig identifizierbaren Kern gibt. Eine Verständigung darüber scheint aber umso wichtiger, um den Planerinnen und Planern für ihr Handeln eine neue Orientierung zu geben, um (auch) zukünftig eine proaktive und strategische Koordination und Steuerung der Raumentwicklung im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu gewährleisten.

1 Einleitung

Die zentrale Berufsaufgabe von Stadtplanern1 ist „die gestaltende, technische, wirtschaftliche, ökologische und soziale Stadt- und Raumplanung, insbesondere die Erarbeitung städtebaulicher Pläne" – so haben es zumindest, stellvertretend für vergleichbare geszetzliche Festlegungen in den anderen deutschen Bundesländern, das Baukammerngesetz Nordrhein-Westfalen (§ 1 Abs. 4 BauKaG NRW)2 oder das Berliner Architekten- und Baukammergesetz (§ 1 Abs. 4 ABKG)3 festgelegt. Stadtplanung wird hier als inter- bzw. transdisziplinäre Aufgabe verstanden (vgl. Davoudi/Pendlebury 2010; Schmitt 2010) und in dieser Form auch von den Berufsverbänden und Architektenkammern in den Debatten über die Profilierung der Profession und der Qualitätssicherung der Ausbildung vertreten. So formuliert die Architektenkammer Nordrhein-Westfalen4 2018, dass die nachhaltige Entwicklung von Städten eine interdisziplinäre Arbeitsweise erforderlich macht. Gleichzeitig sollen Stadtplaner in ihrer planerischen und beratenden Tätigkeit, unabhängig von Einzelinteressen, der Gemeinschaft verpflichtet sein und sich als Dienstleister zur planerischen Vorbereitung politischer Entscheidungen verstehen.

Damit scheint der Kern der Disziplin klar umrissen, allerdings zeigen aktuelle wissenschaftliche Studien, dass im Kontext planerischer Alltagspraktiken stets neue Handlungsfelder und professionelle Diskurse entstehen können, die das (Selbst-)Verständnis von Stadtplanung kontinuierlich erweitern und dazu beitragen, dass sich Stadtplanung als Disziplin immer in Bewegung befindet (Jessen/Reuter 2006; Kitchen 2007; Klemme/Seile 2008; Krau 2014; Loh/Norton 2015; Dangschat 2017; Koch/Rost/Siegmund et al. 2017; Ferm/Tomaney 2018). Dies findet seinen Ausdruck unter anderem in der Vielfalt unterschiedlicher Planungspraktiken und Tätigkeiten von Planern, die eine Definition von Stadtplanung als Disziplin mit einem eindeutigen Kern und einer eindeutig identifizierbaren Planungspraxis erschwert (vgl. z. B. Schmitt 2010; Böckenbrink/Greiwe/Weller 2013; Clifford/Tewdwr-Jones 2013; Krüger 2013a; Bornemann/Gerloff/Konieczek-Woger et al. 2017; Alexander 2018).

Bislang gibt es nur wenige empirisch basierte Untersuchungen der Planungspraktiken, die zu einer Reflexion des (Selbst-)Verständnisses von Stadtplanung als Disziplin führen (für erste Ansätze dazu vgl. Schön 1982; Schön 1983; Healey 1992; Forester 1999; Jessen/Reuter 2006; Kitchen 2007; Grant 2009; Clifford/Tewdwr-Jones 2013; Loh/Norton 2015; Tomaney/Ferm 2018). Es gibt zwar Absolventenbefragungen (z. B. Greiwe/Kreutzer 2009; Böckenbrink/Greiwe/Weller 2013; Krüger 2013a; Leschinski-Stechow/Seitz 2015; Bornemann/Gerloff/ Konieczek-Woger et al. 2017), allerdings sind diese eher deskriptiv und beziehen sich überwiegend auf die Absolventen der jeweiligen Fakultät oder Hochschule (oftmals auch nur auf die Absolventen bestimmter Abschlussjahrgänge). Damit gelingt es den Absolventenbefragungen, einen detaillierten Überblick über die Tätigkeitsfelder von Planern zu geben und auch die Studieninhalte zu betrachten (z. B. Leschinski-Stechow/Seitz 2015; Bornemann/Gerloff/Konieczek-Woger et al. 2017) – mit ihrer Intention und methodischen Durchführung können sie aber den planerischen Alltag in öffentlichen Verwaltungen nicht umfassend abbilden und reflektieren.

Ziel des vorliegenden Beitrags ist es deshalb, die alltägliche Praxis von Stadtplanern in öffentlichen Verwaltungen zu reflektieren, um den ,Kern' von Stadtplanung als Disziplin zu identifizieren: Welche Aufgaben und Tätigkeiten nehmen Stadtplaner im Alltag wahr? Was sind die zentralen Handlungsfelder? Welche Rollen und Funktionen nehmen sie im Planungsalltag ein? Was bedeutet das für die Interpretation des beruflichen bzw. disziplinären Selbstverständnisses von Planern in der öffentlichen Verwaltung? Von besonderem Interesse ist dabei, wie sich in Prozessen der beruflichen Sozialisation identifizierbare planerische Routinen und Planungspraktiken herausbilden. Die Praktiken werden dabei als Ausgangs- und Anknüpfungspunkt für die Reflexion von Stadtplanung als Disziplin genommen (Kitchen 2007; Alexander 2018; Loh 2018; Taşan-Kok/Oranje 2018; Tomaney/Ferm 2018), um jene handlungsrelevanten Aspekte des planerischen Alltags in Mittelstädten herauszukristallisieren, die bisher „unterhalb der Wahrnehmungsschwelle theoriegeleiteter empirischer Forschung geblieben [...]" (Zimmermann 2017: 16), aber zentral für das (Selbst-)Verständnis von Planung als Disziplin sind.

Der vorliegende Beitrag basiert auf einer eingehenden Literaturrecherche sowie einer schriftlichen Befragung von Planern in den öffentlichen Verwaltungen deutscher Mittelstädte. Die Befragung erfolgte im Rahmen des Projekts „Planerinnen und Planer, ihr Alltag und ihre Entscheidungen" der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG).5 Für die Untersuchung wurden Mittelstädte ausgewählt, da sie mit 20.000 bis 100.000 Einwohnern – neben Kleinstädten – typisch für das deutsche Siedlungssystem und die Strukturierung des Raumes sind (Baumgart 2011: 9). Gleichzeitig ist zu vermuten, dass das Aufgabenspektrum von Planern, die in den Verwaltungen von Mittelstädten tätig sind, weniger spezialisiert ist als das der in Großstädten tätigen Planer. Damit kann insbesondere die empirische Analyse der Planungspraxis in Mittelstädten zu einer (kritischen) Reflexion und Differenzierung des disziplinären Selbstverständnisses von Planung beitragen.

Zunächst wird die wissenschaftliche Diskussion um Stadtplanung als Disziplin zusammengefasst (Kapitel 2) und dabei die besondere Bedeutung des spezifischen Fach- und Methodenwissens für die Ausprägung der Disziplin hervorgehoben. Auf der Basis der durchgeführten schriftlichen Umfrage stellen die folgenden Kapitel die Ergebnisse der empirischen Spurensuche nach diesem disziplinspezifischen Wissen vor: In Kapitel 3 wird der Alltag von Stadtplanern, auch im Vergleich zu aktuellen Absolventenbefragungen deutscher Planungsfakultäten, verglichen und skizziert. Damit werden planerische Handlungsfelder, Tätigkeiten und deren interdisziplinäre Ausrichtung deutlich. Anschließend werden die unterschiedlichen Rollenbilder von Planern sowie die zugrunde liegenden Wertvorstellungen – hier verstanden als gemeinsame Wertorientierung und handlungsleitende Normen – analysiert (Kapitel 4). Im letzten Kapitel 5 werden die anfangs aufgeworfenen Fragen zum ,Kern' der Disziplin Stadtplanung diskutiert und weiterer Forschungsbedarf zur Diskussion gestellt.

2 Stadtplanung als Disziplin

Die Frage nach dem Kern von Planung und was diesen ausmacht, ist so alt wie die Profession selbst. Die Entstehungsgeschichte von Stadtplanung als Disziplin lässt sich bis in das frühe 20. Jahrhundert zurückverfolgen, als unter anderem an den Universitäten Liverpool und Karlsruhe verschiedene Studienangebote im Bereich Stadtplanung und Stadtgestaltung geschaffen wurden (Frank/Mironowicz/Lourenco et al. 2014: 37). Diese konzentrierten sich – ähnlich wie die planerische Ausbildung in den Vereinigten Staaten in den 1920- und 1930er-Jahren (Krueckeberg 1985; Birch 2001) – zunächst überwiegend auf die räumliche (physische) Gestaltung von Städten und stellten eine „elitäre" Weiterbildung für Bauingenieure und Architekten dar (Taylor 2010: 903; Frank/Mironowicz/Lourenco et al. 2014: 37). Der künstlerische bzw. gestalterische Schwerpunkt des Planungsstudiums wurde in der Nachkriegszeit schrittweise durch eine sozialwissenschaftliche Fokussierung und die Etablierung von Planungsstudiengängen abgelöst (Stiftel/Forsyth/Dalton et al. 2009; Davoudi/Pendlebury 2010), mit der Konsequenz, dass die Entwicklung von Städten zunehmend systemisch betrachtet und mithilfe wissenschaftlicher Methoden vorangebracht wurde. Dem Wandel von einer auf die Praxis orientierten hin zu einer auf die Forschung orientierten Disziplin (vgl. Birch 2001) folgte ein weiterer Wandel: Während Planer wie Lewis Mumford geradezu als ,Propheten' mit visionären Ideen für die Umformung der Städte auftraten, wird Planung immer technischer und fachspezifischer, sodass Planer weniger die Rolle des Reformers übernehmen, sondern vielmehr die des Experten (Glazer 2000: 226 f.). Dies findet in den 1990er-Jahren durch den Fokus auf Umweltbelange und zugrunde liegende naturwissenschaftliche Zugänge seine Fortsetzung (Davoudi/Pendlebury 2010). Gleichzeitig kommt es aber auch zu einer deutlichen Fokussierung auf kommunikative und gemeinschaftliche Planungsansätze (vgl. z. B. Innes/Booher 2010; Selle 2013). Diese unterschiedlichen Ausprägungen, Schwerpunkte und Zugänge zeigen bereits, dass der ,Kern' von Stadtplanung nicht eindeutig definiert ist. Das hat Stadtplanung als Disziplin geholfen, sich immer wieder ,neu' zu erfinden und öffentliche Akzeptanz zu schaffen – allerdings auf Kosten einer vage definierten intellektuellen Basis.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es einen stetigen Prozess von Ergänzungen und Veränderungen im disziplinären Verständnis der Planung gab bzw. gibt (vgl. Krau 2014). Seit der Entstehung der Disziplin Planung lässt sich keine Verfestigung des disziplinären (Selbst-)Verständnisses ausmachen. Es wird durch neue Ansätze und Rahmenbedingungen eher diffuser, was einige Autoren (Pinson 2004; Buanes/Jentoft 2009: 453) dazu verleitet, Planung als „undisciplined discipline" zu beschreiben. Das liegt zum einen daran, dass die ,Wurzeln' von Planung im Städtebau, der Architektur, im Ingenieurwesen, aber auch in den Sozial- und Wirtschaftswissenschaften zu finden sind (Rodwin 2000:14). Dementsprechend wird der Planungsbegriff sehr unterschiedlich interpretiert, sodass es keinen einheitlichen Planungsbegriff gibt und das Selbstverständnis innerhalb der Disziplin, aber auch zwischen Vertretern aus Wissenschaft und Praxis (vgl. Birch 2001), auseinandergeht. Darüber hinaus ist Stadt- und Regionalplanung als eher anwendungsorientierte und damit „untergeordnete" Disziplin (Glazer 1974; Forester 1993) zu betrachten. Damit ist sie unter anderem dadurch gekennzeichnet, dass das disziplinäre Wissen – im Vergleich zu anderen Disziplinen wie Jura, Medizin oder Physik – nicht ausschließlich auf einen eindeutig abgrenzbaren theoretischen Kern zurückzuführen ist, sondern im Zusammenspiel mit der Praxis und damit auch mit ,Laien' entsteht.

Damit stellt sich eigentlich seit Beginn der Etablierung von Planungsstudiengängen die Frage, was das Besondere bzw. das Einzigartige an Planung ist und ob es sich dabei wirklich um eine (eigenständige) akademische Disziplin handelt (vgl. z. B. Glazer 1974). Aber was kennzeichnet eine Disziplin? Welche Kriterien müssen erfüllt sein, damit eine Disziplin als etabliert gilt? Hinsichtlich Stadtplanung als Disziplin kann dabei geschlussfolgert werden, dass folgende Kriterien erfüllt sein müssen (vgl. Glazer 2000; Birch 2001; Pinson 2004; Buanes/Jentoft 2009; Davoudi/Pendlebury 2010; Krau 2014; Alterman 2017):

  • das spezifische Fach- und Methodenwissen, das in einer (Hochschul-)Ausbildung erworben wird und das sich eindeutig von anderen Disziplinen abgrenzt,

  • eine formale Organisation, die als Träger dieses Wissens fungiert und dafür sorgt, dass die Weitergabe dieses Wissens ermöglicht, und

  • spezifische Terminologien und Diskurse sowie eine gemeinsame Wertorientierung einschließlich ethischer Standards und handlungsleitender Normen.

Im Hinblick auf die letzten beiden Dimensionen zeigt sich, dass Stadtplanung sich durchaus als Disziplin etabliert hat (vgl. z. B. Alterman 2017): Zum einen gibt es anerkannte Planungsstudiengänge und Berufsverbände (z. B. die Vereinigung für Stadt-, Regional- und Landesplanung SRL e. V), zum anderen gibt es spezifische Terminologien, Diskurse und Instrumente zur Vermittlung ihrer Forschung und gemeinsame Identitäten. Allerdings zeigt sich, bezogen auf den inhaltlichen Kern, dass das Fach- und Methodenwissen der Stadtplanung aufgrund der beschriebenen Entwicklungen diffus geblieben ist und nicht nur künstlerische Zugänge, sondern auch sozial- und naturwissenschaftliches Wissen umfasst (Davoudi/Pendlebury 2010). Nach Davoudi (2010) führt das zur „chronischen Identitätskrise" von Planung als Disziplin und zur Suche nach dem „etwas mehr", das heißt der Suche nach der einzigartigen Kompetenz von Planern, die keine andere Disziplin für sich beanspruchen kann. Doch was ist dieses „etwas mehr"? Was unterscheidet Planung als Disziplin von Architektur, Geographie und anderen Disziplinen? Was macht den Alltag von Planern aus? In welchen Kontexten arbeiten Planer? Was sind die gemeinsamen Wertorientierungen und handlungsleitenden Normen, die Planer teilen? Haben sich die Handlungsfelder, Tätigkeiten und auch Wertorientierungen in den letzten Jahren verändert (und damit auch der ,Kern' von Planung)?

Die Suche nach dem „etwas mehr" erscheint zunehmend wichtiger, da Planer in einem Kontext arbeiten, der sich unter anderem dadurch auszeichnet, dass sich die Transformation der gebauten Umwelt beschleunigt und die eigentlichen Planungsziele ideologischen Herausforderungen ausgesetzt sind (Tomaney/Ferm 2018: 2). Zum einen sind Raumordnungspraktiken zunehmend von neoliberalen politischen Vorstellungen geleitet, die darauf abzielen, Wirtschaftswachstum und Wettbewerbsfähigkeit als Ziele einer vernünftigen Politik zu verankern (Allmendinger/Haughton 2013; Waterhout/Othengrafen/Sykes 2013; Krau 2014; Olesen 2014; Heeg 2015). Als Konsequenz wird der Staat (dies umfasst auch Stadtplanung als kommunale Aufgabe) umgestaltet: Die Privatisierung und Auslagerung ehemaliger öffentlicher Aufgaben und Dienstleistungen an verschiedene private und öffentlich-private Einrichtungen trägt zur Liberalisierung öffentlich regulierter Dienstleistungen und zur Effizienzsteigerung des öffentlichen Sektors bei. Dezentralisierungsprozesse führen dazu, dass Planung zunehmend in Multi-Level-Governance-Strukturen eingebunden ist. Und die Einführung marktorientierter Instrumente (z. B. Marketing und City-Branding) führt zu einem ausgeprägten Wettbewerb von Städten um Aufmerksamkeit, Einwohner, Arbeitsplätze und Weiteres (Jessop 2002; Purcell 2009; Sager 2011; Heeg 2015; Tulumello 2016; Ferm/Tomaney 2018). Zum anderen findet Planung in einem (gesellschafts-)politischen Klima statt, in dem ihr Wert offen herausgefordert wird, z. B. durch zivilgesellschaftliche Initiativen. Die zunehmende Anzahl zivilgesellschaftlicher Proteste deutet dabei auf ein verändertes Verhältnis von zivilgesellschaftlichen, öffentlichen und privaten Akteuren im Rahmen von Aushandlungsprozessen hin (Othengrafen/Sondermann 2015), sodass sich die Frage stellt, wie Planer mit den veränderten Rahmenbedingungen (z. B. Neoliberalisierung und Heterogenisierung der Gesellschaft) und Anforderungen einzelner Nutzergruppen (einschließlich deren Steuerungsformen und Handlungsansätze) umgehen und welche Konsequenzen sich daraus für die Stadtplanung als Disziplin ergeben.

Für die Suche nach dem „etwas mehr" und dem ,Kern' von Stadtplanung bieten sich deshalb praxisorientierte Forschungsansätze an, die sich mit definierbaren, beobachtbaren und recherchierbaren Planungspraktiken beschäftigen, die für die Akteure handlungsleitend sind (vgl. z. B. Schatzki 2001; Zimmermann 2017; Alexander 2018). Die Analyse planerischer Praktiken kann dazu beitragen, zu dokumentieren, womit Planer in ihrem Alltag beschäftigt sind, und diese Praxis kritisch zu reflektieren und damit das (Selbst-)Verständnis von Planung als Disziplin zu hinterfragen (vgl. Innes 1995; Klosterman 2011; Loh/Norton 2015; Beauregard/Lieto 2018; Ferm/Tomaney 2018; Loh 2018).

3 Alltag der Stadtplanung

3.1 Methodisches Vorgehen

Um den Alltag von Planern umfassend zu untersuchen, erfolgte eine Online-Befragung von Planern in den öffentlichen Verwaltungen deutscher Mittelstädte,6 deren Ergebnisse im Folgenden vorgestellt werden. Die Umfrage fand zwischen dem 22. Mai 2017 und dem 4. Juli 2017 mithilfe der Befragungssoftware „umfrageonline" statt. Der Link zur Teilnahme an der Online-Befragung wurde per E-Mail an alle Stadtplanungsämter der Mittelstädte geschickt. Im Idealfall, das heißt, wenn die Daten bekannt waren, wurde die Umfrage persönlich an die dort tätigen Planer adressiert. In den anderen Fällen wurde der Link an die angegebene institutionelle (Sammel-)Mail-Adresse geschickt mit der Bitte, die Umfrage auch an andere Kollegen innerhalb der jeweiligen Planungsämter weiterzuleiten.7

Insgesamt haben 614 Stadtplaner in deutschen Mittelstädten an der Umfrage teilgenommen. Die Auswertung der Befragung erfolgte anhand statistischer, deskriptiver Analyseverfahren (vgl. Atteslander 2000; Diekmann 2008; Döring/Bortz 2016; Völkl/Korb 2018),8 im zugrunde liegenden DFG-Projekt „Planerinnen und Planer, ihr Alltag und ihre Entscheidungen" vor allem anhand monovariater Analysen, die nur eine Variable zum Gegenstand haben (z. B. Bestimmung von Häufigkeiten und Mittelwerten bei den Handlungsfeldern und Tätigkeiten von Planern), bivariater Analysen, die die gleichzeitige Analyse von zwei Merkmalen erlauben (z. B. Korrelationsanalysen und Kreuztabellierungen, inwiefern das Alter bzw. die Berufserfahrungen der befragten Planer ihr Planungsverständnis oder die Schwerpunkte der alltäglichen Arbeit beeinflussen), und multivariater Analysen, die die gleichzeitige Analyse von mehr als zwei Merkmalen ermöglichen (z. B. durch die Durchführung einer Faktorenanalyse zu den Werteinstellungen von Planern).

Auf dieser Basis werden im Folgenden zunächst die zentralen Handlungsfelder und Tätigkeiten – auch in Abhängigkeit von der beruflichen Stellung – von Planern vorgestellt.

3.2 Bauleitplanung, Wohnen und integrierte Stadtentwicklung als häufigste Handlungsfelder der Stadtplanung

Stadtplanung ist ein Berufsfeld mit diversen thematischen Handlungsfeldern, was sich auch im Alltag der Planer in Mittelstädten widerspiegelt. Auf der Grundlage zuvor ausgewählter Handlungsfelder haben die Planer angegeben, wie häufig sie in dem jeweiligen Handlungsfeld tätig sind (vgl. Abbildung 1).9 Mit überwiegender Mehrheit arbeiten Planer „sehr oft" oder „oft" in der Bauleitplanung, gefolgt von den Bereichen „Wohnen" und „integrierte Stadtentwicklung". Dies zeigt sich größtenteils auch bei Absolventenbefragungen verschiedener Planungsfakultäten bzw. -Studiengänge (z. B. Greiwe/Kreutzer 2009; Böckenbrink/Greiwe/Weller 2013; Krüger 2013a; Leschinski-Stechow/Seitz 2015; Bornemann/Gerloff/Konieczek-Woger et al. 2017). Eher „selten" oder „nie" sind Planer hingegen in den Bereichen „Klimawandel", „Denkmalschutz", „Wirtschaftsförderung" oder „soziale Stadtentwicklung" tätig.

Abbildung 1

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Abbildung 1

Häufigkeit der Ausübung ausgewählter Handlungsfelder

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0018

Die Nennung von „Bauleitplanung", „Wohnen" und „integrierter Stadtentwicklung" als zentrale Arbeitsbereiche oder Handlungsfelder (vgl. Abbildung 1) lässt sich zum einen durch aktuelle Herausforderungen erklären, die Stadtplaner derzeit zu bewältigen haben (z. B. die Bereitstellung preiswerten Wohnraums oder die Rechtssicherheit von Bebauungsplänen). Zum anderen spielt hier aber auch die normative Ausrichtung von Stadtplanung als Disziplin eine große Rolle (Schmitt 2010: 329 ff.). In diesem Verständnis soll Stadtplanung als überwiegend staatliche bzw. kommunale Aufgabe dazu beitragen, wohlfahrtsstaatliche Zielsetzungen umzusetzen (vgl. Low 1991: 26; Evans 1993: 9 f.; Vigar 2012: 362). Dieses Verständnis von Planung als Hüterin des Allgemeinwohls ist mit den entsprechenden Kernaufgaben verbunden (vgl. Abbildung 1), die auch weitestgehend im Baugesetzbuch festgelegt und geregelt sind.

Darüber hinaus kommt – zumindest in den Absolventenbefragungen (Böckenbrink/Greiwe/Weller 2013; Krüger 2013a; Leschinski-Stechow/Seitz 2015)10 – dem spezifischen Wissen in den Bereichen Immobilienwirtschaft und Projektentwicklung eine zentrale Bedeutung zu. Diese Bereiche werden häufiger genannt, da in der Praxis, auch in Behörden und Planungsbüros, zunehmend in Projekten gedacht und an Projekten gearbeitet wird (Krüger 2013a). „In Kommunal- und Kreisverwaltungen, Bezirken, Planungsverbänden und Regierungspräsidien sowie Ministerien mit Planungsaufgaben und ihnen zugeordneten Institutionen und Gesellschaften werden Aufgaben zunehmend als ,Projekte' definiert und als solche auch organisiert" (Krüger 2013b: 64). Dies zeigt sich auch bei den Planern in Mittelstädten: Während Einzelvorhaben besonders häufig genannt werden, erstellen die Befragten deutlich seltener Konzepte oder Strategien. Damit ist der planerische Alltag primär durch Einzelvorhaben und weniger durch die Entwicklung allgemeiner Strategien geprägt. Dementsprechend besteht aber die Gefahr, dass Planung ihre Steuerungswirkung verliert und die Rolle von Planung bzw. das Selbstverständnis von Planung als „staatliche und kommunale Verantwortlichkeit des klärenden Vordenkens und davon abgeleiteten Steuerns, Grenzensetzens und Eingreifens" (Krau 2014: 320) stark hinterfragt wird.

3.3 Unterschiedliche Tätigkeiten in Abhängigkeit von der beruflichen Stellung

Unabhängig davon, in welchen thematischen Handlungsfeldern Planer tätig sind, stellt sich die Frage, was sie eigentlich tun – also welchen konkreten Tätigkeiten sie nachgehen. Moderieren sie beispielsweise Sitzungen, verhandeln sie mit Investoren oder entwerfen sie Pläne (vgl. Healey 1992; Kitchen 2007; Ferm/Tomaney 2018)? Die Befragten erhielten in diesem Kontext verschiedene auf Tätigkeiten bezogene Aussagen und sollten angeben, wie häufig sie diesen in ihrem beruflichen Alltag nachgehen. Ein Beispiel dafür ist die für die Bauleitplanung typische Tätigkeit „Ich erstelle rechtsverbindliche Pläne", die von einer großen Mehrheit ausgeübt wird. Zudem sind vor allem koordinierende und vermittelnde Aufgaben ein zentraler Bereich der Planung, wie beispielsweise die Tätigkeit „Ich führe unterschiedliche (konfliktbehaftete) Interessen zusammen und trage zum Interessensausgleich bei" zeigt.

Ein Vergleich der Tätigkeiten mit der jeweiligen beruflichen Position macht erhebliche Unterschiede deutlich: Grundsätzlich geben alle Befragten an, dass Koordination eine wichtige Tätigkeit in ihrem Alltag ist, jedoch sind hier vor allem Planer der Führungsebene „sehr oft" oder „oft" involviert. Die Erstellung rechtsverbindlicher Pläne wird andererseits häufiger von Sachoder Projektbearbeitern übernommen (vgl. Abbildung 2). Das Zusammenführen von Interessen ist hingegen wieder eine Aufgabe, die häufiger von Personen der Leitungsebene ausgeübt wird.

Abbildung 2

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Abbildung 2

Berufliche Position im Vergleich mit ausgewählten Tätigkeiten („Koordination" und „Erstellung rechtsverbindlicher Pläne")

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0018

Zusammenfassend übernehmen Befragte in Leitungspositionen tendenziell eher koordinierende, beratende und vermittelnde Tätigkeiten. Andererseits sind Sach- und Projektbearbeiter häufiger mit inhaltlichen und technischen Aufgaben der Planung beschäftigt (vgl. Abbildung 3). Die Wahrnehmung bestimmter Tätigkeiten und Aufgaben ist demnach sehr stark von der Berufserfahrung und der beruflichen Stellung der Planer abhängig (vgl. Meier 2010; Leschinski-Stechow/Seitz 2015; Bornemann/Gerloff/Konieczek-Woger et al. 2017). Dies ist eine der zentralen Erkenntnisse der Befragung und kann dazu beitragen, nicht nur die unterschiedlichen Planungspraktiken im Alltag differenzierter zu betrachten, sondern auch zu einem differenzierteren Verständnis von Stadtplanung als Disziplin beizutragen. Dabei ergänzen die hier – für die Gesamtheit der in Mittelstädten arbeitenden Planer – identifizierten Handlungsfelder und Tätigkeiten die bisherigen wissenschaftlichen Reflexionen von Planungspraktiken, die oftmals auf einzelne Hierarchieebenen (z. B. Healey 1992) oder ausgewählte Handlungsfelder (Klemme/Seile 2008) beschränkt bleiben.

Abbildung 3

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Abbildung 3

Berufliche Position im Vergleich mit ausgewählten Tätigkeiten („Beantwortung von Anfragen von Bürgerinnen und Bürgern" und „Vorbereitung politischer Entscheidungen")

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0018

3.4 Interdisziplinarität als Fachwissen von Stadtplanern?

Darüber hinaus wird deutlich, dass über 80 % der Befragten in mehr als 12 Handlungsfeldern und 51 % der Befragten in allen 15 der im Fragebogen vorgegebenen Handlungsfelder tätig sind (vgl. Abbildung 4).11 Das lässt die Annahme zu, dass Planer insbesondere in Mittelstädten ,Generalisten' sind, die in vielen verschiedenen Handlungsfeldern tätig sind und diese miteinander vereinen können. Durchschnittlich üben Planer 13,5 Handlungsfelder pro Person aus. Das liegt deutlich über den Ergebnissen anderer Umfragen – in einer Absolventenbefragung der TU Dortmund aus dem Jahr 2013 haben die befragten Planer beispielsweise angegeben, durchschnittlich 3,2 Tätigkeitsfeldern nachzugehen (Böckenbrink/Greiwe/Weller 2013:12). Der Unterschied kann aber dadurch erklärt werden, dass die Absolventenbefragung der TU Dortmund nicht nur Planer aus der öffentlichen Verwaltung umfasst, sondern auch diejenigen in privaten Büros, die in der Regel eine höhere Spezialisierung aufweisen und damit in weniger Handlungsfeldern tätig sind. Des Weiteren werden in der Absolventenbefragung Planer ein bis zwei Jahre nach ihrem Abschluss befragt. Es ist jedoch zu vermuten, dass die Anzahl der Handlungsfelder mit zunehmender Berufserfahrung ansteigt.

Abbildung 4

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Abbildung 4

Anzahl der ausgeführten Handlungsfelder

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0018

Die Anzahl der verschiedenen Tätigkeiten lässt Greiwe und Kreutzer (2009) schlussfolgern, dass die einzelnen Tätigkeitsfelder von Stadtplanern eng miteinander verknüpft sind, was bedeutet, dass Planer einen alle räumlichen Ebenen umfassenden und integrierenden Ansatz verfolgen (müssen). Dies kann bezogen auf einzelne Tätigkeiten bzw. Handlungsfelder – z. B. die interdisziplinären Betrachtungen zwischen Wohnen und Bauleitplanung oder zwischen Stadterneuerung und sozialen Entwicklungen – zweifelsohne bestätigt werden und ,legitimiert' auch die interdisziplinäre Ausrichtung der Planungsstudiengänge (z. B. Böckenbrink/Greiwe/Weller 2013; Leschinski-Stechow/Seitz 2015; Bornemann/Gerloff/Konieczek-Woger et al. 2017). Allerdings stellt sich bezüglich der durchschnittlich ausgeübten 13,5 Handlungsfelder von Planern in Mittelstädten durchaus die Frage, ob der interdisziplinäre Anspruch an Planung als Disziplin in der Praxis (noch) eingelöst werden kann. Das Hinzukommen und Ausüben neuer Handlungsfelder und Tätigkeiten wurde bislang mit dem integrativen Ansatz bzw. Charakter von Stadtplanung als Disziplin begründet (Davoudi 2010; Schmitt 2010). Dies hat es Planern ermöglicht, Probleme aus verschiedenen Blickwinkeln zu betrachten und gemeinschaftlich akzeptierte Wertvorstellungen zu identifizieren. Allerdings bleibt in der Umfrage unklar, ob der integrative Ansatz in der Praxis tatsächlich ,gelebt' wird oder ob dort eher eine ,bunte Mischung' verschiedener (und teilweise konkurrierender) Handlungsfelder zu beobachten ist, die nebeneinander stehen, anstatt integrierend zu wirken. In diesem Falle wäre die interdisziplinäre Ausrichtung in der Praxis nicht (immer) gegeben, sodass die Frage nach dem ,Kern' von Planung – inklusive dem vorherrschenden Selbstverständnis als interdisziplinäre Disziplin sowie den grundlegenden Kompetenzen – umso dringlicher wird (Kunzmann 1995: 369 ff.; Krau 2014: 315).12

4 Planerische Rollenbilder und Selbstverständnisse

Für das Verständnis der planerischen Praktiken und Handlungsroutinen sind neben den planerischen Handlungsfeldern und Tätigkeiten auch die unterschiedlichen Planungsverständnisse und Rollenbilder von Planern von Bedeutung. Im Folgenden werden deshalb die vielfältig zu beobachtenden Rollenbilder und deren situationsbedingte Handhabung sowie die prägenden Wertorientierungen von Planern vorgestellt und reflektiert.

4.1 Die Vielfalt an Rollenbildern und deren situationsbedingte Handhabung

In ihrem Alltag nehmen Planer sehr unterschiedliche Rollen ein, um ihre Tätigkeiten in den unterschiedlichen Handlungsfeldern umzusetzen. Viele dieser Rollenzuschreibungen werden in planungstheoretischen Reflexionen idealtypisch erläutert und stehen stellvertretend für unterschiedliche Planungsansätze (planning approaches) (Knox/Masilola 1990; McGuirk 1995; Fox-Rogers/Murphy 2015). Sie dienen einer Analyse unterschiedlicher Herangehensweisen an Planung, deren Problemdefinitionen (also was als Problem wahrgenommen und bewertet wird), der Vergleichbarkeit verschiedener planerischer Tätigkeiten sowie deren Zusammenspiel mit anderen Akteuren (Albrechts 1991; Udy 1994; Campbell/Marshall 2002; Fox-Rogers/Murphy 2015; Lamker 2016: 100). Festzustellen ist, dass dieses Verständnis einer aggregierten Rollenzuschreibung insbesondere genutzt wird, um den historischen Wandel des Verständnisses von Planung von den 1960er-Jahren bis heute zu thematisieren (vgl. Krau 2014). Dabei bilden die in der Literatur verwendeten Rollenverständnisse und Selbstbilder das sich wandelnde Staatsverständnis und damit auch das Planungsverständnis (Planung wird hier als öffentliche Aufgabe verstanden) ab. Der Pluralität der unterschiedlichen Rollenverständnisse in der Planungspraxis werden diese Reflexionen bislang aber nur bedingt gerecht. Daher sind die empirischen Ergebnisse der durchgeführten Umfrage besonders interessant, da sie in der Lage sind, auch sich widersprechende Rollenbilder und deren zeitgleiche Überlappungen transparent zu machen und die wissenschaftliche Reflexion auf ein charakteristisches oder prägendes Rollenbild in Frage zu stellen.

Rollenbilder können als aggregierte Wertorientierungen gedeutet werden, die je nach Situation, also Kontext, Rahmenbedingungen und Akteurkonstellationen in planerisches Handeln übersetzt werden. Dabei können sie generell in institutionelle und individuelle Rollenbilder unterschieden werden. Das institutionelle Verständnis beschreibt eine allgemeine Perspektive auf die Rolle der Stadtplanung als Institution und das individuelle Rollenverständnis beschäftigt sich mit den individuellen Rollenzuschreibungen und Prioritäten der Planer selbst. In Anbetracht der bereits erläuterten Unterschiede in den Tätigkeiten und der formalen Stellung innerhalb der Verwaltung ist diese Unterscheidung wichtig, da Management-Tätigkeiten andere Rollenbilder erfordern als die Erstellung rechtsverbindlicher Pläne.

Insgesamt werden der Stadtplanung als Institution von den Planern sowohl auf individueller als auch auf institutioneller Ebene eine Vielzahl an Rollen zugesprochen (vgl. Abbildung 5): Die Rollenverständnisse der Stadtplanung (vgl. Abbildung 6) beinhalten die Steuerung der räumlichen Entwicklung (95,3 %), die Entscheidungsvorbereitung politischer Prozesse (89,9 %), die prozesskoordinierende Aufgabe (86,0 %) sowie die Planung als fachlich-inhaltliche Aufgabe (81,4 %). Weniger häufig wurde die Vertretung der Interessen benachteiligter Gruppen genannt (45,8 %).

Abbildung 5

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Abbildung 5

Institutionelle Rollenbilder der Stadtplanung

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0018

Abbildung 6

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Abbildung 6

Individuelle Rollenbilder von Planern

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0018

Die individuellen Rollenverständnisse zeigen ein ähnliches Bild (vgl. Abbildung 6): Planer fühlen sich zuständig für eine ausgleichende Moderation (95,3 %), für Steuerung (92,2 %) und Umsetzung (88,5 %) der räumlichen Entwicklung, für die Stabilisierung (87,3 %) und Vermittlung (78,3 %) als auch die Politikberatung (79,6 %). Mehrheitlich, aber seltener verstehen sich die Planer als Innovatoren (74,8 %) sowie als Impulsgeber (74,8 %). Lediglich die Hälfte der Befragten gaben an, sich selbst als Advokat für die Interessen benachteiligter Gruppen zu sehen (47,6 %), noch weniger Zustimmung wurde der Rolle des Bewahrers (11,9 %) zugesprochen.

Vergleichend betrachtet, finden sich viele institutionelle Rollenverständnisse auf individueller Ebene wieder. Es wird deutlich, dass Planer in ihrem Alltag einer Vielzahl von Rollen gerecht werden müssen (im Durchschnitt 11-12 Rollen), die sich im Einzelfall gegenseitig ausschließen (z. B. schließt eine moderierende Tätigkeit gleichzeitig eine fachlich-inhaltliche Rolle aus). Die jeweiligen Rollen sind daher situationsbedingt zu bewerten und zeigen in einem ersten Schritt lediglich die Bandbreite der Rollenverständnisse auf, die sich in der planungstheoretischen Diskussion jedoch nur beschränkt wiederfinden lässt. Auffällig ist, dass die Rollen situationsbezogen gewählt werden, vor allem in Abhängigkeit von den Zielen und Absichten, die die Planer damit erreichen wollen. Die Pluralität der Rollen zeigt, dass Planer bei der Wahl der Rolle flexibel auf unterschiedliche Anforderungen bzw. Rahmenbedingungen reagieren und sehr bewusst und strategisch vorgehen.13 Dies ist eine zentrale Erkenntnis der Umfrage und kann dazu beitragen, die unterschiedlichen Planungspraktiken im Alltag zu verstehen. Allerdings erschwert es die strategische Flexibilität bei der Rollenwahl, den Kern von Stadtplanung eindeutig zu bestimmen, da Planer in ihrem Alltag sehr unterschiedliche Rollen wahrnehmen, die sich zeitlich überlagern und teilweise auch widersprechen können.

4.2 Über den Tellerrand hinaus – Selbsteinschätzungen von Planern über Stadtplanung

Um herauszufinden, wie Stadtplaner ihre Disziplin verstehen, sollten sie drei Schlagwörter nennen, mit denen sie Stadtplanung einer bzw. einem Bekannten beschreiben würden. Die Antworten sind sehr vielfältig ausgefallen, die Word Cloud zeigt die Antworten entsprechend der Häufigkeit der Nennungen (vgl. Abbildung 7). Je größer ein Begriff in der Abbildung ist, desto häufiger wird er in der Befragung genannt. Insbesondere werden hier allgemeinere planerische Tätigkeiten wie das Ordnen, Planen und Abwägen sowie baurechtliche Aspekte eingeführt oder Begriffe benutzt, die sich mit der Zukunftsorientierung und Nachhaltigkeit von Planung beschäftigen. Darüber hinaus gibt es einige Nennungen, die sich speziell auf das Bauen und die damit verbundenen Begriffe beziehen, wie beispielsweise „Baugebiete", „Bauland" oder schlicht „Bauen". Weiterhin gibt es vereinzelte Nennungen konkreter planerischer Handlungsfelder wie „Wohnen", „Städtebau" oder „Stadtsanierung". Die vielen verschiedenen Nennungen machen deutlich, dass Planung ein sehr vielseitiges Berufsfeld mit verschiedenen thematischen Schwerpunkten und Anforderungen ist, das nicht abschließend zu beschreiben ist.

Abbildung 7

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Abbildung 7

Stadtplanung ist...

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0018

Gleichzeitig zeigt sich hier (zumindest theoretisch) die interdisziplinäre Stärke von Stadtplanung, verschiedene Themen, Ziele und Handlungsfelder integriert zu betrachten und auch umzusetzen. Damit kommt der Stadtplanung in der öffentlichen Verwaltung, die in der Regel sehr hierarchisch und sektoral aufgestellt ist, trotz veränderter Rahmenbedingungen nach wie vor eine besondere Rolle zu, die insbesondere in der Koordination mit den raumbedeutsamen Fachplanungen liegt und auch neue, innovative Versuche ressortübergreifender Projektarbeit umfasst. Allerdings „tut sich die Planungspraxis immer noch schwer, die alten [monodisziplinären] Routinen zu überwinden" (Krau 2014: 318).

4.3 Gemeinwohlorientierung als prägende Wertorientierung von Planern

Stadtplaner sind mit vielfältigen Aufgaben und Tätigkeitsfeldern konfrontiert. Dabei treffen sie Entscheidungen, die nicht immer Ergebnis transparenter, sachlichrationaler und wertfreier Entscheidungen sind. Gerade in Abwägungsprozessen spielen persönliche Wertvorstellungen und Erfahrungen, institutionelle Vorgaben und Leitbilder sowie sozioökonomische und soziodemographische Rahmenbedingungen eine große Rolle – z. B. bei der Frage, welche gemeinnützigen Güter durch Planung gesichert und unterhalten werden sollen und welche nicht (vgl. Krumholz/Forester 1990;Bickenbach/Hendler 1994; Othengrafen 2014). Planung und planerischem Handeln liegen damit immer Werte und Normen zugrunde, die zentrale handlungsleitende Funktionen übernehmen. Werte beschreiben Ziele und Ideale auf einer abstrakten Ebene. Im Gegensatz zu Normen, die konkrete Regeln und Handlungsanleitungen umfassen, sind sie implizit formuliert. Da Werte und Normen unser Handeln meist unbewusst leiten und komplexe Konstrukte abbilden, wurden die Befragten gebeten, mithilfe von drei Stichwörtern die Gemeinsamkeiten von Planern anzugeben. Die Word Cloud zeigt die einzelnen Nennungen und ihre Häufigkeiten anhand der Größe der jeweiligen Begriffe auf (vgl. Abbildung 8). Wiederholt genannte, wertorientierte Begriffe sind „nachhaltig", „sozial", „zukunftsorientiert" oder „gemeinwohlorientiert". Die damit verbundenen Werte tauchen auch explizit im Baugesetzbuch auf. Daneben werden auch inhaltliche Aspekte und persönliche Eigenschaften genannt, wie zum Beispiel „kommunikativ", „politisch" oder „interdisziplinär", denen ebenfalls Wertorientierungen zugrunde liegen.

Abbildung 8

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Abbildung 8

Gemeinsame Wertorientierungen von Planern

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0018

Die Aussage „In meinem Alltag habe ich das Allgemeinwohl der Gesellschaft im Blick" bezieht sich beispielsweise explizit auf den Wert der Allgemeinwohlorientierung, wie er in wissenschaftlichen Studien und dem Baugesetzbuch zu finden ist. Für 58,5 % der Befragten trifft die Aussage „voll und ganz" zu und weitere 35,6 % geben an, dass sie „eher zutrifft" (vgl. Abbildung 9). Dies zeigt, dass die Gemeinwohlorientierung einen zentralen Wert der Planer in der Praxis darstellt.

Abbildung 9

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Abbildung 9

Gemeinwohlorientierung der Planung

Citation: Raumforschung und Raumordnung Spatial Research and Planning 77, 2; 10.2478/rara-2019-0018

Das ist auch nicht verwunderlich, da es sich bei Stadtplanung um eine öffentliche Aufgabe handelt, die etabliert wurde, um wohlfahrtsstaatliche Zielsetzungen zu verwirklichen (Gunn/Vigar 2012) und die auch entsprechend Einzug in die Gesetzgebung (Baugesetzbuch und Raumordnungsgesetz) gefunden hat. Es ist aber erstaunlich, dass die Gemeinwohlorientierung trotz veränderter politischer, ökonomischer und gesellschaftlicher Rahmenbedingungen (z. B. Neoliberalisierung von Städten, Heterogenisierung der Gesellschaft), der diversen Entwicklungslinien des Berufsfeldes und der vielfältigen Vertiefungsrichtungen (z. B. Städtebau, Immobilienmanagement, Stadtplanung) weiterhin die prägende Wertorientierung von Planern in Mittelstädten darstellt. Damit scheint die Allgemeinwohlorientierung zum Selbstbild der in Mittelstädten tätigen Planer und damit auch zum Kern von Stadtplanung als Disziplin zu gehören. Allerdings wird aus der Umfrage nicht deutlich, was genau Planer unter dem Gemeinwohl verstehen. Aktuelle Studien (z. B. Salet 2018) zeigen aber, dass die zugrunde liegenden öffentlichen Normen von der (Fach-)Öffentlichkeit höchst unterschiedlich interpretiert werden können und es deshalb weiterer Betrachtungen zur konkreten Umsetzung der Gemeinwohlorientierung im planerischen Alltag bedarf.14

5 Eine kritische Reflexion von Planung als Praxis

Was kennzeichnet den Kern von Stadtplanung? Was können wir von der Praxis für das disziplinäre Selbstverständnis lernen? Die empirischen Ergebnisse der Umfrage unter Stadtplanern in Mittelstädten hat gezeigt, dass Stadtplanung als Disziplin mit einer Vielzahl von Handlungsfeldern, der Ausdifferenzierung der Aufgaben und dem Besetzen neuer Felder konfrontiert ist. In diesem Kontext ist es unbestritten eine der Stärken von Planung, die komplexen stadtplanerischen Herausforderungen im Verbund verschiedener disziplinärer Zugänge zu verstehen und – durch die situationsbezogene (und strategische) Wahl geeigneter Rollen – lösen zu können. Planer besitzen die Kompetenz, Wissen aus unterschiedlichen Quellen zu gewinnen, zu synthetisieren und durch eigene Interpretationen, Erfahrungen und konzeptionelle Ansätze zu erweitern. Dies versetzt Planer auch in die Lage, verschiedene inhaltliche Belange und Tätigkeiten zu verschneiden und integriert zu betrachten.

Allerdings kann die Vielzahl der Handlungsfelder und Rollenbilder durchaus auch kritisch gesehen werden, da es Stadtplanung dadurch nicht immer gelingt, ihre gesellschaftliche Bedeutung glaubhaft zu vermitteln und die Identität der Planung herauszubilden – im Gegensatz zu früheren Zeiten, in denen dies den Kern von Planung ausmachte (vgl. Glazer 2000; Rodwin 2000; Davoudi/Pendlebury 2010; Vigar 2012). So kritisiert Zlonicky (2009) beispielsweise, dass Stadtplaner zwar für einen möglichst reibungslosen Ablauf der Verfahren und für die Rechtssicherheit der Projekte sorgen, die Formalisierung der Bauleitplanung aber gleichzeitig dazu beiträgt, dass kreative oder konzeptionelle Ansätze für eine verantwortungsbewusste Stadtentwicklung, das heißt eine proaktive und strategische Koordination und Steuerung der Raumentwicklung im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung (Nadin 2007: 43), nur selten zu finden sind. Kommunen konzentrieren sich anscheinend eher auf informelle Aushandlungsprozesse und inkrementelle, projektbasierte Vorhaben und versuchen, diese rechtssicher umzusetzen. Die ursprüngliche Aufgabe einer „visionären und ganzheitlichen Raumgestaltung" (Zlonicky 2009) nimmt Stadtplanung dabei nur noch in begrenztem Umfang wahr (vgl. auch Ellis/Henderson 2016: 14), sodass Kommunen nur bedingt in der Lage sind, ihre zukünftige Entwicklung planvoll anzugehen.

Gleichzeitig ist zu beobachten, dass – trotz der Vielzahl von Handlungsfeldern, der zunehmenden Neoliberalisierung der (Stadt-)Politik und der Einschränkung (finanzieller) kommunaler Handlungsspielräume – nach wie vor die Gemeinwohlorientierung bei den in Mittelstädten beschäftigten Planern als prägende Wertorientierung dominiert. Dies zeigt die hohe (idealistische) Verbundenheit der Planer mit dem Konzept. Allerdings bleibt unklar, wie sie das in der Praxis interpretieren und wie die Gemeinwohlorientierung bei eher inkrementellen, projektbezogenen Vorhaben gewährleistet wird. Dies betrifft auch (mögliche) unterschiedliche Interpretationen des Konzeptes der Gemeinwohlorientierung, deren zugrunde liegende öffentliche Normen aufgrund der zunehmenden Heterogenisierung und Individualisierung der Gesellschaft von Planern und der (Fach-) Öffentlichkeit wiederum höchst unterschiedlich interpretiert werden.

Eine Definition von Stadtplanung durch eine eindeutig identifizierbare Planungspraxis wird dadurch erschwert, sodass die Beantwortung der Frage nach dem ,Kern' von Planung – hier verstanden als ausgeübte Praktiken und Routinen von Planern, die die „Stammdisziplin" von Stadtplanung ausmachen (Krau 2014: 315) – umso dringender ist. Die Befragung der Planer in Mittelstädten leistet einen wichtigen empirisch basierten Beitrag dazu, müsste aber durch weitere empirische Erhebungen ergänzt und abgeglichen werden.15 Darüber hinaus können die Erkenntnisse der Umfrage auch als Plädoyer verstanden werden, Planern für ihr Handeln „in der fortschreitenden Transformation [eine] neue Orientierung [zu] geben" (Krau 2014: 320), um (auch) zukünftig eine proaktive und strategische Koordination und Steuerung der Raumentwicklung im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu gewährleisten. Dafür ist es erforderlich herauszufinden, auf welcher Grundlage sie ihre (ethischen) Entscheidungen treffen und wie sie ihr Verhalten legitimieren (Lauria/Long 2017; vgl. auch Schön 1982; Schön 1983; Campbell 2012; Thomas 2012). Dies ist insbesondere im Hinblick auf die strategische Flexibilität bei der Rollenwahl wichtig, da Planer in der Praxis bewusst zwischen verschiedenen Rollen (und den damit verbundenen Werten) wechseln, um bestimmte Zielsetzungen zu verwirklichen. Dies scheint wirkungsvoller und erfolgversprechender zu sein als das Festhalten an einzelnen (und eher ,starren') Rollenbildern, die in der Planungstheorie oftmals noch vorherrschen (Lauria/Long 2017). Hierfür – und für die Betrachtung zugrunde liegender (institutioneller und individueller) Werte und Normen – sind auf der Basis der vorliegenden Ergebnisse weiterführende Erhebungen und Reflexionen erforderlich, die das Verhalten von Planern unter ethischen Maßstäben untersuchen.16 Erst dann kann Stadtplanung als „reflexive Praxis" verstanden werden, „die prozessual, räumlich und inter-/transdisziplinär denkt und handelt" (Koch/Rost/Siegmund et al. 2017: 5) und deren Ausprägungen durch die Umfrage unter den Planern deutlich geworden sind.

Danksagung

Die Veröffentlichung dieses Beitrags wurde aus Mitteln des Open Access Fonds der Leibniz Universität Hannover finanziert.

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Footnotes

1

Im Beitrag werden überwiegend grammatische Formen gewählt, die weibliche und männliche Personen gleichermaßen einschließen. Ist dies nicht möglich, wird zwecks besserer Lesbarkeit und aus Gründen der Vereinfachung nur eine geschlechtsspezifische Form verwendet.

2

Gesetz über den Schutz der Berufsbezeichnungen „Architekt", „Architektin", „Stadtplaner" und „Stadtplanerin" sowie über die Architektenkammer, über den Schutz der Berufsbezeichnung „Beratender Ingenieur" und „Beratende Ingenieurin" sowie über die Ingenieurkammer-Bau vom 16. Dezember 2003.

3

Berliner Architekten- und Baukammergesetz vom 6. Juli 2006.

4

http://www.aknw.de/absolventenstudenten/berufsbilder/stadtplanerin (01.11.2018).

5

Die Ergebnisse basieren auf der ersten Stufe des DFG-Projektes, einer quantitativen Erhebung in Form eines Online-Fragebogens, der als Link an Planer in deutschen Mittelstädten versandt wurde. Derzeit werden in einer zweiten Stufe qualitative Experteninterviews zur Validierung und Vertiefung der Erkenntnisse in acht Mittelstädten geführt.

6

Der erste Teil des Fragebogens bezieht sich vor allem auf Handlungsfelder und Tätigkeitsbereiche von Stadtplanung, der zweite Teil auf die Rollen bzw. Rollenverständnisse von Planern. Im dritten Teil konzentrieren sich die Fragen darauf, wie Stadtplaner ihre Entscheidungen treffen, der vierte Teil beinhaltet Fragen zur Person und Institution. Der Fragebogen wurde vorab in einem Pretest mit ausgewählten Experten aus Praxis und Wissenschaft überprüft und für die Umfrage geringfügig angepasst.

7

Der Begriff der Planung ist hierbei sehr weit gefasst und umfasst auch Personen, die keinen planerisch-fachlichen Hintergrund besitzen, aber in planungsrelevanten Bereichen tätig sind (z. B. Bauleitplanung, integrierte Stadtentwicklung, Stadtsanierung).

8

Die einzelnen Verfahren wurden unter Anwendung der Statistiksoftware IBM SPSS 24 und IBM AMOS Graphics durchgeführt.

9

Zur Verdeutlichung sind die Antworten „sehr oft" und „oft" sowie „selten" und „nie" in den jeweiligen Prozentangaben zusammengefasst.

10

Projektentwicklung und Immobilienentwicklung wurden nicht explizit als Tätigkeiten bzw. Handlungsfelder in der Umfrage unter Stadtplanern abgefragt.

11

Die Antwortmöglichkeiten „sehr oft", „oft" und „selten" wurden hier zusammengefügt, um abzubilden, ob die Befragten in dem jeweiligen Handlungsfeld tätig sind.

12

Hier kann die Umfrage nur eine erste Annäherung bieten; für eine weitergehende inhaltliche Auseinandersetzung dazu werden im DFG-Projekt „Planerinnen und Planer, ihr Alltag und ihre Entscheidungen" zurzeit Experteninterviews mit Planern in ausgewählten Mittelstädten geführt.

13

Interessant ist hier, wann welche Rolle eingenommen wird und mit welchem Steuerungsverständnis sowie inhärenten Zielen, Werten und Strategien diese Rollenbilder aktiv genutzt werden. Hierzu kann die Umfrage nur eine erste Annäherung geben; für vertiefende Erkenntnisse werden im DFG-Projekt „Planerinnen und Planer, ihr Alltag und ihre Entscheidungen" zurzeit Experteninterviews mit Planern in ausgewählten Mittelstädten geführt.

14

Hier kann die Umfrage nur eine erste Annäherung bieten. Für vertiefende Reflexionen werden im DFG-Projekt „Planerinnen und Planer, ihr Alltag und ihre Entscheidungen" dazu zurzeit Experteninterviews mit Planern in ausgewählten Mittelstädten geführt.

15

Dies erfolgt zurzeit im laufenden DFG-Projekt „Planerinnen und Planer, ihr Alltag und ihre Entscheidungen". Dabei werden die Ergebnisse der Umfrage durch Interviews mit Experten in ausgewählten Mittelstädten reflektiert und mit den Ergebnissen einer identischen Umfrage unter Planern in Großstädten abgeglichen.

16

Dies sollte auch die kritische Betrachtung der Rolle und der Möglichkeiten der Planer als Akteure der öffentlichen Hand zur Durchsetzung der gewünschten planerischen Zielsetzungen umfassen.

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    Häufigkeit der Ausübung ausgewählter Handlungsfelder

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    Berufliche Position im Vergleich mit ausgewählten Tätigkeiten („Koordination" und „Erstellung rechtsverbindlicher Pläne")

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    Berufliche Position im Vergleich mit ausgewählten Tätigkeiten („Beantwortung von Anfragen von Bürgerinnen und Bürgern" und „Vorbereitung politischer Entscheidungen")

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    Anzahl der ausgeführten Handlungsfelder

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    Institutionelle Rollenbilder der Stadtplanung

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    Individuelle Rollenbilder von Planern

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    Stadtplanung ist...

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    Gemeinsame Wertorientierungen von Planern

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    Gemeinwohlorientierung der Planung

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